Учреждение в Российской Федерации местного самоуправления в качестве самостоятельного института публичной власти дало толчок развитию отечественного муниципального права, выделению его из конституционного (государственного) права в самостоятельное правовое образование. За период, прошедший с начала 90-х годов прошлого столетия, было издано немало научных трудов, учебной литературы по проблемам местного самоуправления и муниципального права. Сегодня муниципально- правовая тематика остается не менее актуальной. Местное самоуправление переживает период реформирования, связанный с принятием и поэтапным введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что не может не отразиться на развитии муниципального права как отрасли права и науки, а также одноименной учебной дисциплины. В этой связи 2-е издание учебника Е.С. Шугриной «Муниципальное право Российской Федерации» представляется достаточно своевременным.
В учебнике Е.С. Шугриной на основе работ известных отечественных правоведов и государствоведов дореволюционного, советского и современного периодов (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, Р.З. Лившиц, О.Е. Ку- тафин, Н.В. Постовой, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Б.Н. Чичерин и др.) с учетом положений российского законодательства анализируются понятие, особенности местного самоуправления и муниципальной власти, раскрываются основные категории и институты муниципального права.
Структура учебника базируется на оригинальном авторском подходе к системе муниципального права. В то время как традиционное представление о системе отрасли права, на котором основывается структурная композиция большинства учебников по муниципальному праву, предполагает выделение Общей и Особенной частей, автор рецензируемого учебника считает целесообразным выделение в рамках муниципального права наряду с Общей и Особенной частями еще и Специальной части. В Специальную часть муниципального права, по мнению Е.С. Шугриной, необходимо включать правовые нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на определенных территориях. Данная позиция не вызывает принципиальных возражений, так как определенные нормативные предпосылки для нее содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отдельная глава которого регулирует особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно -территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях.
В Общей части учебника рассматриваются: понятие и признаки местного самоуправления (глава 1); понятие муниципального права (глава 2); система и основы местного самоуправления (глава 3); правовые основы местного самоуправления (глава 4); муниципально-правовые акты (глава 5); территориальные основы местного самоуправления (глава 6); участие населения в осуществлении местного самоуправления (глава 7); органы местного самоуправления (глава 8); межмуниципальное сотрудничество (глава 9); финансово-экономические основы местного самоуправления (глава 10); ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц (глава 11); гарантии и защита прав местного самоуправления (глава 12). Особенная часть включает в себя учебный материал, раскрывающий полномочия органов местного самоуправления. В частности, глава 13 посвящена понятию и общей характеристике полномочий органов местного самоуправления. В главе 14 анализируются полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в главе 15 — полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной сфере, в главе 16 — полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка. В Специальной части учебника излагаются вопросы организации местного самоуправления на территориях со специальным административно-правовым режимом (глава 17), а также в отдельных субъектах Российской Федерации (глава 18). Заключительная глава (19) посвящена зарубежному опыту местного самоуправления.
Содержание учебника соответствует государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования. При этом в нем раскрыты такие вопросы, которые в учебной литературе зачастую остаются без должного внимания. Это в полной мере относится к муниципальному нормотворчеству, кодификации местных нормативно-правовых актов, производству о преобразовании и изменении границ муниципального образования, наказам избирателей, муниципальным избирательным системам, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Е.С. Шугрина затрагивает многие актуальные теоретические и практические аспекты реформирования местного самоуправления. При изложении материала широко используется сравнительный анализ положений двух редакций Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 года. Автором в динамике показано правовое регулирование муниципальных отношений, влияние изменений федерального законодательства на региональное и муниципальное правотворчество, муниципальную практику, на сложившиеся модели территориальной организации местного самоуправления, варианты организации системы органов местного самоуправления.
Вполне справедливым является замечание Е.С. Шугриной о том, что новый закон радикально изменяет характер законодательства о местном самоуправлении, «ограничивая возможность контроля субъектов Российской Федерации над органами местного самоуправления». Действительно, многие вопросы организации местного самоуправления, которые ранее были отнесены к ведению субъектов Российской Федерации, стали предметом федерального регулирования.
В учебнике детально рассматриваются проблемы формирования муниципальных образований до 2003 года и после 2003 года. При этом обоснованно обращается внимание на изменение подхода законодателя к территориальной организации местного самоуправления, дается положительная оценка установленной законодателем дифференциации предметов ведения муниципальных образований различных видов.
С учетом изменений федерального законодательства автором подробно анализируются особенности правового режима формирования представительных органов муниципальных образований, наделения полномочиями глав муниципальных образований, отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, организации системы местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления (с. 177—186). Заслуживает внимания вывод автора о том, что в новом Федеральном законе о местном самоуправлении заложены несколько иные, по сравнению с прежней редакцией, подходы к формированию системы органов местного самоуправления. Так, Федеральный закон 1995 года закреплял в структуре органов местного самоуправления обязательность наличия только выборных органов местного самоуправления. Другие органы местного самоуправления образовывались по усмотрению муниципального образования. Федеральный закон 2003 года более четко регламентирует структуру органов местного самоуправления. Рассматривая проблему применения принципа разделения властей в системе местного самоуправления, Е.С. Шугрина справедливо указывает, что в Федеральном законе 2003 года уделено значительно больше внимания системе сдержек и противовесов на муниципальном уровне, чем в Федеральном законе 1995 года (с. 182).
Несомненным достоинством учебника является то, что автор основывает содержащийся в нем материал не только на положениях федерального законодательства, но и обращается к законодательству субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований, а также приводит примеры из муниципальной практики. Немаловажным для изучения муниципального права является привлечение актов Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Для удобства читателя учебник содержит таблицы со сведениями о количестве муниципальных образований в Российской Федерации (с. 98—109), о различиях в полномочиях органов муниципальных образований (с. 347—351), о наличии региональных законов, регулирующих те или иные вопросы местного самоуправления (с. 639—646), о распределении вопросов местного значения между различными территориальными уровнями местного самоуправления (с. 646—656) и др.
Учебник также выигрывает от того, что в нем схематично представлены вопросы территориальной организации местного самоуправления (с. 96) и формирования представительных органов муниципальных образований (с. 138-139).
В то же время работа Е.С. Шугриной содержит ряд дискуссионных, а иногда и принципиально неприемлемых положений. В этой связи прежде всего обращает на себя внимание авторская трактовка отличительных черт (свойств) местного самоуправления. Так, раскрывая понятие местного самоуправления, автор полагает, что его необходимо рассматривать в качестве права граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами, обеспечивающее решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (с. 3-4). При этом остается неясным вследствие чего право на местное самоуправление признается одновременно и за гражданами, и за местным сообществом. Местное самоуправление как форма народовластия и одна из основ конституционного строя предполагает обязательное его осуществление на всей территории Российской Федерации. В этой связи вряд ли оправданно говорить о том, что местное сообщество (население) является управомоченным субъектом местного самоуправления, так как последнее не может зависеть от усмотрения населения, которое, в свою очередь, не вправе отказаться от реализации права на местное самоуправление. Поэтому применительно к праву на местное самоуправление очевидно, что его единственным обладателем могут быть только российские граждане, которые по своему усмотрению вправе определять степень и формы своего участия (или неучастия) в местном самоуправлении в интересах всего местного сообщества.
Серьезные возражения вызывает содержащееся на страницах учебника утверждение, согласно которому правовая оформлен- ность местного самоуправления существенным образом отличается от юридической природы государственной власти, так как местное самоуправление — власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти (с. 7—8). Не говоря о том, что это противопоставление государственной и муниципальной власти лишено какой-либо логики, заметим, что упомянутый тезис прямо противоречит конституционной характеристике Российской Федерации в качестве демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1 Конституции Российской Федерации). Реализация конституционной установки на построение правовой государственности с неизбежностью предполагает связанность публичной, и прежде всего государственной, власти требованиями закона, а также подзаконный характер деятельности всех государственных органов и должностных лиц.
Необходимо отметить и непоследовательность автора в освещении природы и предмета муниципального права. Совершенно справедливо подчеркивая комплексный характер муниципального права, обусловленный его зарождением на стыке конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и других отраслей права (с. 15), Е.С. Шугрина тем не менее по непонятным причинам полагает, что предметом муниципально-правового регулирования являются однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления (с. 18). Если муниципальное право — комплексная отрасль права (что не вызывает никаких возражений), то отличие его предмета состоит в том, что он охватывает не однородные, а тесно взаимосвязанные разнородные (управленческие, финансовые, имущественные, земельные и др.) общественные отношения, которые по своей юридической природе изначально испытывают потребность не в муниципальном, а конституционном, административном, финансовом, гражданском и ином отраслевом правовом регулировании. И только объективно возникающая необходимость в объединении усилий различных отраслей российского права в юридическом обеспечении всего комплекса разнородных, но тесно взаимосвязанных общественных отношений, опосредующих организацию и осуществление местного самоуправления, обусловливает обособление муниципального права в качестве вторичного нормативного правового массива комплексного характера.
Вряд ли можно согласиться и с автор — ским перечнем субъектов муниципально- правовых отношений, в который включены не только муниципальные образования, граждане, органы местного самоуправления, ассоциации (союзы, иные объединения) муниципальных образований (органов местного самоуправления), органы территориального общественного самоуправления, органы государственной власти, общественные объединения, некоммерческие организации, государственные предприятия (учреждения), муниципальные предприятия (учреждения), но и население и группы граждан (с. 26—30). Несмотря на то, что в соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, из этого вовсе не следует безусловное признание за населением статуса субъекта муниципально-правовых отношений. С юридической точки зрения адресатами предписаний, содержащихся в муниципально-правовых нормах, выступают исключительно граждане и формируемые ими (прямо или опосредованно) органы и учреждения, которые и обеспечивают осуществление местного самоуправления в интересах населения соответствующих городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений.
В отношении группы граждан также необходимо подчеркнуть, что она не является (и не может являться) юридически признаваемым участником муниципально-право- вых отношений. Поэтому в упоминаемых Е.С. Шугриной случаях (направление коллективных обращений в органы местного самоуправления, выдвижение инициативы проведения местного референдума и др.) корректнее говорить не о признании за группой граждан статуса субъекта муниципальных правоотношений, а о коллективной форме реализации гражданами принадлежащих им в сфере самоуправления политических прав. Что же касается утверждения о том, что именно группы граждан могут выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности, то оно не основано на законодательстве о выборах, согласно которому правом выдвижения кандидатов обладают исключительно граждане (самовыдвижение) и избирательные объединения.
Спорным, по нашему мнению, представляется и определение нормативно-правовых актов в качестве источников муниципального права как «односторонних, властных, волевых действий непосредственно населения, органа власти или его должностного лица, связанных с исполнением закона и направленных на возникновение, изменение или прекращение правовых норм, на возникновение, изменение или прекращение правоотношений» (с. 31). В этой связи неоправданным выглядит применение к нормативно-правовым актам термина «действие», равно как и ограничение этого «действия» исполнением закона. Думается также, что сами по себе нормативно-правовые акты не влекут возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Предложенное автором определение, подходит, скорее, к муниципальным правовым актам (как нормативным, так и ненормативным).
К сожалению, нельзя не отметить и того обстоятельства, что отдельные содержащиеся в учебнике положения базируются на устаревшем нормативном материале. Так, при освещении вопросов, связанных с муниципальными выборами (с. 133—146), автор отмечает, что выдвижение кандидатов (списков кандидатов) осуществляется путем самовыдвижения, а также выдвижения избирательными объединениями и избирательными блоками. При этом упускается из виду, что последние еще в 2005 году были исключены из числа субъектов избирательного права. Не соответствует действующему законодательству и упоминание о том, что положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования (с. 141). Согласно статье 39 Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статье 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления.
Непонятно также на чем основано утверждение автора о том, что глава муниципального образования считается избранным, если он получил более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (с. 145). Дело в том, что федеральное законодательство не закрепляет универсальной формулы определения результатов выборов глав муниципальных образований, а оставляет этот вопрос на усмотрение субъектов Российской Федерации. В результате в одних российских регионах на выборах глав муниципальных образований действительно применяется мажоритарная избирательная система абсолютного большинства, при которой для победы необходимо получить более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а в других — мажоритарная избирательная система относительного большинства, исходящая из необходимости получения победителем большинства голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами. Не исключен в принципе и вариант комбинированного использования этих двух избирательных систем. Так, в соответствии со статьей 78 Избирательного кодекса Приморского края на выборах главы муниципального района, городского округа избранным признается зарегистрированный кандидат, набравший более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а на выборах главы городского или сельского поселения — зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
В целом следует отметить, что в учебнике представлено обоснованное и не лишенное научной оригинальности авторское видение муниципального права. Он, несомненно, будет полезен как с точки зрения теории муниципального права, так и с практической стороны всем, кто интересуется правовыми основами и реформой местного самоуправления, становлением и развитием отечественного муниципального права.