Российское муниципальное право и реформа местного самоуправления

Учреждение в Российской Федерации местного самоуправления в качестве само­стоятельного института публичной власти дало толчок развитию отечественного муни­ципального права, выделению его из кон­ституционного (государственного) права в самостоятельное правовое образование. За период, прошедший с начала 90-х годов про­шлого столетия, было издано немало науч­ных трудов, учебной литературы по пробле­мам местного самоуправления и муници­пального права. Сегодня муниципально- правовая тематика остается не менее акту­альной. Местное самоуправление пережива­ет период реформирования, связанный с принятием и поэтапным введением в дейст­вие Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Феде­рации», что не может не отразиться на раз­витии муниципального права как отрасли права и науки, а также одноименной учеб­ной дисциплины. В этой связи 2-е издание учебника Е.С. Шугриной «Муниципальное право Российской Федерации» представля­ется достаточно своевременным.

В учебнике Е.С. Шугриной на основе ра­бот известных отечественных правоведов и государствоведов дореволюционного, совет­ского и современного периодов (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, Л.А. Вели­хов, А.Д. Градовский, Р.З. Лившиц, О.Е. Ку- тафин, Н.В. Постовой, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Б.Н. Чичерин и др.) с учетом положений российского законодательства анализируются понятие, особенности мест­ного самоуправления и муниципальной вла­сти, раскрываются основные категории и институты муниципального права.

Структура учебника базируется на ори­гинальном авторском подходе к системе му­ниципального права. В то время как тради­ционное представление о системе отрасли права, на котором основывается структурная композиция большинства учебников по му­ниципальному праву, предполагает выделе­ние Общей и Особенной частей, автор ре­цензируемого учебника считает целесооб­разным выделение в рамках муниципально­го права наряду с Общей и Особенной час­тями еще и Специальной части. В Специ­альную часть муниципального права, по мнению Е.С. Шугриной, необходимо вклю­чать правовые нормы, регулирующие осо­бенности местного самоуправления на опре­деленных территориях. Данная позиция не вызывает принципиальных воз­ражений, так как определенные норматив­ные предпосылки для нее содержатся в Фе­деральном законе «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», отдельная глава кото­рого регулирует особенности организации местного самоуправления в субъектах Рос­сийской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в за­крытых административно -территориальных образованиях, наукоградах, на пригранич­ных территориях.

В Общей части учебника рассматрива­ются: понятие и признаки местного само­управления (глава 1); понятие муниципаль­ного права (глава 2); система и основы мест­ного самоуправления (глава 3); правовые ос­новы местного самоуправления (глава 4); муниципально-правовые акты (глава 5); тер­риториальные основы местного самоуправ­ления (глава 6); участие населения в осуще­ствлении местного самоуправления (глава 7); органы местного самоуправления (глава 8); межмуниципальное сотрудничество (глава 9); финансово-экономические основы местного самоуправления (глава 10); ответственность органов местного самоуправления и их долж­ностных лиц (глава 11); гарантии и защита прав местного самоуправления (глава 12). Особенная часть включает в себя учебный материал, раскрывающий полномочия орга­нов местного самоуправления. В частности, глава 13 посвящена понятию и общей харак­теристике полномочий органов местного са­моуправления. В главе 14 анализируются полномочия органов местного самоуправле­ния по управлению муниципальным хозяй­ством, в главе 15 — полномочия органов ме­стного самоуправления в социально-куль­турной сфере, в главе 16 — полномочия ор­ганов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка. В Специальной части учебника излагаются во­просы организации местного самоуправле­ния на территориях со специальным адми­нистративно-правовым режимом (глава 17), а также в отдельных субъектах Российской Федерации (глава 18). Заключительная глава (19) посвящена зарубежному опыту местно­го самоуправления.

Содержание учебника соответствует го­сударственному образовательному стандар­ту высшего профессионального образова­ния. При этом в нем раскрыты такие во­просы, которые в учебной литературе зача­стую остаются без должного внимания. Это в полной мере относится к муниципально­му нормотворчеству, кодифика­ции местных нормативно-правовых актов, производству о преобразовании и изменении границ муниципального обра­зования, наказам избирателей, муниципальным избиратель­ным системам, ответственнос­ти органов и должностных лиц местного са­моуправления.

Е.С. Шугрина затрагивает многие акту­альные теоретические и практические аспек­ты реформирования местного самоуправле­ния. При изложении материала широко ис­пользуется сравнительный анализ положе­ний двух редакций Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 года. Автором в динамике пока­зано правовое регулирование муниципаль­ных отношений, влияние изменений феде­рального законодательства на региональное и муниципальное правотворчество, муници­пальную практику, на сложившиеся модели территориальной организации местного са­моуправления, варианты организации систе­мы органов местного самоуправления.

Вполне справедливым является замеча­ние Е.С. Шугриной о том, что новый закон радикально изменяет характер законодатель­ства о местном самоуправлении, «ограничи­вая возможность контроля субъектов Рос­сийской Федерации над органами местного самоуправления». Действительно, многие вопросы организации местного са­моуправления, которые ранее были отнесе­ны к ведению субъектов Российской Феде­рации, стали предметом федерального регу­лирования.

В учебнике детально рассматриваются проблемы формирования муниципальных образований до 2003 года и после 2003 года. При этом обоснован­но обращается внимание на изменение под­хода законодателя к территориальной орга­низации местного самоуправления, дается положительная оценка установленной зако­нодателем дифференциации предметов веде­ния муниципальных образований различных видов.

С учетом изменений федерального зако­нодательства автором подробно анализиру­ются особенности правового режима форми­рования представительных органов муници­пальных образований, наделе­ния полномочиями глав муниципальных образований, отзыва депута­тов, членов выборных органов местного са­моуправления, выборных должностных лиц, организации системы местного самоуправления и структуры орга­нов местного самоуправления (с. 177—186). Заслуживает внимания вывод автора о том, что в новом Федеральном законе о местном самоуправлении заложены несколько иные, по сравнению с прежней редакцией, подхо­ды к формированию системы органов мест­ного самоуправления. Так, Федеральный за­кон 1995 года закреплял в структуре органов местного самоуправления обязательность наличия только выборных органов местного самоуправления. Другие органы местного самоуправления образовывались по усмотре­нию муниципального образования. Феде­ральный закон 2003 года более четко регла­ментирует структуру органов местного само­управления. Рассматривая проблему приме­нения принципа разделения властей в систе­ме местного самоуправления, Е.С. Шугрина справедливо указывает, что в Федеральном законе 2003 года уделено значительно боль­ше внимания системе сдержек и противове­сов на муниципальном уровне, чем в Феде­ральном законе 1995 года (с. 182).

Несомненным достоинством учебника является то, что автор основывает содержа­щийся в нем материал не только на положе­ниях федерального законодательства, но и обращается к законодательству субъектов Российской Федерации, уставам муници­пальных образований, а также приводит примеры из муниципальной практики. Не­маловажным для изучения муниципального права является привлечение актов Конститу­ционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Для удобства читателя учебник содержит таблицы со сведениями о количестве муни­ципальных образований в Российской Феде­рации (с. 98—109), о различиях в полномо­чиях органов муниципальных образований (с. 347—351), о наличии региональных зако­нов, регулирующих те или иные вопросы местного самоуправления (с. 639—646), о распределении вопросов местного значения между различными территориальными уров­нями местного самоуправления (с. 646—656) и др.

Учебник также выигрывает от того, что в нем схематично представлены вопросы территориальной организации местного са­моуправления (с. 96) и формирования пред­ставительных органов муниципальных обра­зований (с. 138-139).

В то же время работа Е.С. Шугриной со­держит ряд дискуссионных, а иногда и принципиально неприемлемых положений. В этой связи прежде всего обращает на себя внимание авторская трактовка отличитель­ных черт (свойств) местного самоуправле­ния. Так, раскрывая понятие местного само­управления, автор полагает, что его необхо­димо рассматривать в качестве права граж­дан, местного сообщества на самостоятель­ное заведование местными делами, обеспе­чивающее решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственнос­тью (с. 3-4). При этом остается неясным вследствие чего право на местное само­управление признается одновременно и за гражданами, и за местным сообществом. Местное самоуправление как форма народо­властия и одна из основ конституционного строя предполагает обязательное его осуще­ствление на всей территории Российской Федерации. В этой связи вряд ли оправдан­но говорить о том, что местное сообщество (население) является управомоченным субъ­ектом местного самоуправления, так как по­следнее не может зависеть от усмотрения на­селения, которое, в свою очередь, не вправе отказаться от реализации права на местное самоуправление. Поэтому применительно к праву на местное самоуправление очевидно, что его единственным обладателем могут быть только российские граждане, которые по своему усмотрению вправе определять степень и формы своего участия (или неуча­стия) в местном самоуправлении в интересах всего местного сообщества.

Серьезные возражения вызывает содер­жащееся на страницах учебника утвержде­ние, согласно которому правовая оформлен- ность местного самоуправления существен­ным образом отличается от юридической природы государственной власти, так как местное самоуправление — власть подзакон­ная и действующая в пределах и на основа­нии законов, принимаемых органами госу­дарственной власти (с. 7—8). Не говоря о том, что это противопоставление государст­венной и муниципальной власти лишено ка­кой-либо логики, заметим, что упомянутый тезис прямо противоречит конституционной характеристике Российской Федерации в ка­честве демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1 Конституции Российской Федерации). Реализация кон­ституционной установки на построение пра­вовой государственности с неизбежностью предполагает связанность публичной, и прежде всего государственной, власти требо­ваниями закона, а также подзаконный ха­рактер деятельности всех государственных органов и должностных лиц.

Необходимо отметить и непоследова­тельность автора в освещении природы и предмета муниципального права. Совершен­но справедливо подчеркивая комплексный характер муниципального права, обуслов­ленный его зарождением на стыке конститу­ционного, административного, финансово­го, земельного, экологического и других от­раслей права (с. 15), Е.С. Шугрина тем не менее по непонятным причинам полагает, что предметом муниципально-правового ре­гулирования являются однородные общест­венные отношения, возникающие в процес­се организации и деятельности местного са­моуправления, в процессе реализации насе­лением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы ме­стного самоуправления (с. 18). Если муни­ципальное право — комплексная отрасль права (что не вызывает никаких возраже­ний), то отличие его предмета состоит в том, что он охватывает не однородные, а тесно взаимосвязанные разнородные (управленче­ские, финансовые, имущественные, земель­ные и др.) общественные отношения, кото­рые по своей юридической природе изна­чально испытывают потребность не в муни­ципальном, а конституционном, админист­ративном, финансовом, гражданском и ином отраслевом правовом регулировании. И только объективно возникающая необхо­димость в объединении усилий различных отраслей российского права в юридическом обеспечении всего комплекса разнородных, но тесно взаимосвязанных общественных отношений, опосредующих организацию и осуществление местного самоуправления, обусловливает обособление муниципального права в качестве вторичного нормативного правового массива комплексного характера.

Вряд ли можно согласиться и с автор — ским перечнем субъектов муниципально- правовых отношений, в который включены не только муниципальные образования, граждане, органы местного самоуправления, ассоциации (союзы, иные объединения) му­ниципальных образований (органов местно­го самоуправления), органы территориаль­ного общественного самоуправления, орга­ны государственной власти, общественные объединения, некоммерческие организации, государственные предприятия (учреждения), муниципальные предприятия (учреждения), но и население и группы граждан (с. 26—30). Несмотря на то, что в соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Феде­рации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением во­просов местного значения, из этого вовсе не следует безусловное признание за населени­ем статуса субъекта муниципально-правовых отношений. С юридической точки зрения адресатами предписаний, содержащихся в муниципально-правовых нормах, выступают исключительно граждане и формируемые ими (прямо или опосредованно) органы и учреждения, которые и обеспечивают осу­ществление местного самоуправления в ин­тересах населения соответствующих город­ских округов, муниципальных районов, го­родских и сельских поселений.

В отношении группы граждан также не­обходимо подчеркнуть, что она не является (и не может являться) юридически призна­ваемым участником муниципально-право- вых отношений. Поэтому в упоминаемых Е.С. Шугриной случаях (направление кол­лективных обращений в органы местного са­моуправления, выдвижение инициативы проведения местного референдума и др.) корректнее говорить не о признании за группой граждан статуса субъекта муници­пальных правоотношений, а о коллективной форме реализации гражданами принадлежа­щих им в сфере самоуправления политичес­ких прав. Что же касается утверждения о том, что именно группы граждан могут вы­двигать кандидатов на выборные муници­пальные должности, то оно не основано на законодательстве о выборах, согласно кото­рому правом выдвижения кандидатов обла­дают исключительно граждане (самовыдви­жение) и избирательные объединения.

Спорным, по нашему мнению, пред­ставляется и определение нормативно-пра­вовых актов в качестве источников муници­пального права как «односторонних, власт­ных, волевых действий непосредственно на­селения, органа власти или его должностно­го лица, связанных с исполнением закона и направленных на возникновение, изменение или прекращение правовых норм, на воз­никновение, изменение или прекращение правоотношений» (с. 31). В этой связи нео­правданным выглядит применение к норма­тивно-правовым актам термина «действие», равно как и ограничение этого «действия» исполнением закона. Думается также, что сами по себе нормативно-правовые акты не влекут возникновение, изменение и прекра­щение правоотношений. Предложенное ав­тором определение, подходит, скорее, к му­ниципальным правовым актам (как норма­тивным, так и ненормативным).

К сожалению, нельзя не отметить и того обстоятельства, что отдельные содержащие­ся в учебнике положения базируются на ус­таревшем нормативном материале. Так, при освещении вопросов, связанных с муници­пальными выборами (с. 133—146), автор от­мечает, что выдвижение кандидатов (спис­ков кандидатов) осуществляется путем само­выдвижения, а также выдвижения избира­тельными объединениями и избирательны­ми блоками. При этом упускается из виду, что последние еще в 2005 году были исклю­чены из числа субъектов избирательного права. Не соответствует действующему зако­нодательству и упоминание о том, что поло­жение избирательной комиссии муници­пального образования в системе органов ме­стного самоуправления определяется уста­вом муниципального образования (с. 141). Согласно статье 39 Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статье 24 Федерального закона «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации» избирательная комиссия муниципального образования является му­ниципальным органом и не входит в струк­туру органов местного самоуправления.

Непонятно также на чем основано ут­верждение автора о том, что глава муници­пального образования считается избранным, если он получил более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосова­нии (с. 145). Дело в том, что федеральное за­конодательство не закрепляет универсаль­ной формулы определения результатов вы­боров глав муниципальных образований, а оставляет этот вопрос на усмотрение субъек­тов Российской Федерации. В результате в одних российских регионах на выборах глав муниципальных образований действительно применяется мажоритарная избирательная система абсолютного большинства, при ко­торой для победы необходимо получить бо­лее 50 процентов голосов избирателей, при­нявших участие в голосовании, а в других — мажоритарная избирательная система отно­сительного большинства, исходящая из не­обходимости получения победителем боль­шинства голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами. Не исключен в принципе и вариант комбинированного ис­пользования этих двух избирательных сис­тем. Так, в соответствии со статьей 78 Изби­рательного кодекса Приморского края на выборах главы муниципального района, го­родского округа избранным признается за­регистрированный кандидат, набравший бо­лее 50 процентов голосов избирателей, при­нявших участие в голосовании, а на выборах главы городского или сельского поселения — зарегистрированный кандидат, который по­лучил наибольшее число голосов избирате­лей, принявших участие в голосовании.

В целом следует отметить, что в учебни­ке представлено обоснованное и не лишен­ное научной оригинальности авторское ви­дение муниципального права. Он, несо­мненно, будет полезен как с точки зрения теории муниципального права, так и с прак­тической стороны всем, кто интересуется правовыми основами и реформой местного самоуправления, становлением и развитием отечественного муниципального права.