О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, СВЯЗАННЫХ С НОВЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМ РЕГУЛИРОВАНИЕМ СОСТАВА ТЕРРИТОРИИ ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ

Определение состава территории го­родского поселения, особым видом кото­рого является и городской округ, — один из важнейших элементов в системе прин­ципов территориальной организации ме­стного самоуправления в Российской Фе­дерации.

Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» был урегулирован только состав территории муниципального образо­вания, включающий земли городских, сель­ских поселений (населенных пунктов), при­легающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования не­зависимо от форм собственности и целевого назначения.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный за­кон о местном самоуправлении), перейдя от регулирования территориальной основы ме­стного самоуправления к регулированию принципов его территориальной организа­ции, законодатель предусмотрел требования к составу территории городского поселения, согласно которым в состав территории городского поселения может входить один город или один поселок. Позд­нее эту норму дополнили указанием, что в состав территории городского поселения в соответствии с генеральным планом также могут входить территории, предназначен­ные для развития его инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муни­ципальными образованиями). Одновремен­но впервые появилось упоминание о воз­можности упразднения муниципальных об­разований (ч. 3 ст. 84 Федерального закона о местном самоуправлении). Позднее Фе­деральный закон о местном самоуправле­нии был дополнен ст. 13¹ «Упразднение го­родских и сельских поселений».

Таким образом, взгляды законодателя прошли определенную эволюцию. Перво­начально был закреплен принцип роста му­ниципального образования вокруг единст­венного города либо иного городского на­селенного пункта и допускалось преобразо­вание муниципальных образований, но не их упразднение, поскольку граждане не вправе по своей воле отказаться от местно­го самоуправления, а законодатель не впра­ве принимать законы, основанные на таком отказе. Это следует из постановления Кон­ституционного Суда Российской Федера­ции от 24 января 1997 г. № 1-П . Затем возникло понимание необходимости упразд­нения тех муниципальных образований, ко­© П.А. Сазонов, 2008 торые по своей территориальной организа­ции не соответствовали требованиям ст. 2 и ст. 11 Федерального закона о местном са­моуправлении. Еще позднее за­конодатель предусмотрел упразднение му­ниципальных образований — городских и сельских поселений — в общем порядке, помимо переходного периода. К выводу о возможности упразднения муниципального района в общем порядке законодатель еще не пришел.

Упразднение муниципального образова­ния, его основания, процедуры учета мне­ния населения или получения согласия на­селения в данном случае исследованы недо­статочно полно. Встречаются разные точки зрения на упразднение муниципальных об­разований: некоторые авторы выделяют его как один из наиболее важных вопросов тер­риториальной организации местного само­управления , но без подробного анализа, другие — не рассматривают упразд­нение муниципальных образований как от­дельный вопрос территориальной организа­ции местного самоуправления  либо как отдельный вид их преобразования. Е.С. Шугрина указывает, что упразднение муниципальных образований может быть связано с объединением двух и более муниципальных образований в одно новое; разделением муниципального обра­зования на два и более новых; присоедине­нием к муниципальному образованию но­вых территорий, населенных пунктов с по­следующим созданием на базе муниципаль­ного образования и присоединенных к нему земель нового муниципального образова­ния; вхождением земель одного муници­пального образования в состав другого; пре­кращением существования местного сооб­щества, на базе которого было создано му­ниципальное образование; утратой местным сообществом, на базе которого ранее было создано муниципальное образование, спо­собности к самостоятельному существова­нию. Однако федеральным законодателем этот вопрос системно не уре­гулирован.

Недостатки формулировки п. 5 ч. 1 ст. 11 и связанных с ним статей Федерального за­кона о местном самоуправлении прояви­лись, в частности, при их применении к су­ществовавшим на 8 октября 2003 г. муници­пальным образованиям, которые состояли более чем из одного города, являлись местом нахождения районного центра, но были об­разованы не в границах района (назовем их «сложносоставными»), и муниципальным образованиям, образованным в границах района, но включающим городской населен­ный пункт, в котором проживает подавляю­щее большинство населения района (назо­вем их «город-район»).

Сложносоставные муниципальные обра­зования подлежали упразднению в порядке, предусмотренном абзацем девятым ч. 3 ст. 84 Федерального закона о местном самоуправ­лении, причем каждый город должен был быть наделен статусом городского поселения (городского округа). При решении вопроса о наделении городов соответствующим стату­сом применялась ч. 2 ст. 11 Федерального закона о местном самоуправлении, согласно которой наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местно­го значения городского округа и осуществ­ления отдельных государственных полномо­чий, а также при наличии сложившейся ин­фраструктуры, необходимой для решения органами местного самоуправления прилега­ющего муниципального района вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государст­венных полномочий.

Если бы муниципальное образование состояло из одного города, оно не подлежа­ло бы упразднению, а наделялось статусом городского поселения, как правило, город­ского округа, что следует из содержания аб­зацев первого и четвертого ч. 3 ст. 84 Феде­рального закона о местном самоуправле­нии. Содержание данных норм продиктова­но стремлением законодателя запретить из­менение границ и преобразование муници­пальных образований в период до 1 января 2006 г. не в порядке и не по основаниям, предусмотренным ст. 84 и 85 Федерального закона о местном самоуправлении, что бы­ло подтверждено, в частности, определени­ем Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2005 г. № 14-Г05-5 по граж­данскому делу по заявлению В.Т. Пелипенко и других о признании недействующими законов Воронежской области «Об установ­лении границ муниципального образования г. Воронеж и наделении его статусом город­ского округа» и «Об установлении границ, наделении соответствующим статусом, оп­ределении административных центров му­ниципальных образований Верхнехавского района и образовании в его составе город­ского поселения». В случае наделения му­ниципального образования, состоящего из одного города, статусом городского округа наличие необходимой инфраструктуры в прилегающем муниципальном районе на практике действительно не имело решаю­щего значения для определения статуса му­ниципального образования. Но, наверное, не совсем правильно и в теории придержи­ваться такого взгляда, говорить об «автома­тическом» признании с 1 января 2006 г. статуса городского округа за городским по­селением при наличии только трех условий: наличие статуса муниципального образова­ния на 8 октября 2003 г.; отсутствие на 30 апреля 2003 г. соответствующего разграни­чения полномочий и непринятие закона субъекта Российской Федерации об ином ста­тусе муниципального образования.

Как известно, в советские годы инфра­структура создавалась для района в целом, с органами управления ею в администра­тивном центре района — например, цент­ральные районные больницы, единые для района и его центра автотранспортные предприятия и т. п. В результате примене­ния данных норм Федерального закона о местном самоуправлении муниципальное образование в административном центре района, включавшее один город и сущест­вовавшее отдельно от районного муници­пального образования, приобретало статус городского округа вне связи с наличием соответствующей инфраструктуры в райо­не. Имущество, образующее указанную ин­фраструктуру, не подлежало разграниче­нию в связи с комплексным характером во­просов местного значения городского ок­руга, включающим вопросы местного зна­чения как муниципального района, так и поселений (городских и сельских). В то же время такое же муниципальное образова­ние, но включавшее два города, подлежало упразднению. При этом города в большин­стве случаев наделялись статусом город­ских поселений, так как инфраструктура, предназначенная для обслуживания жите­лей всего района, в основном находилась на территории этих городов. Федеральный закон о местном самоуправлении не преду­сматривал в данном случае учет мнения на­селения или его согласия на действия, предпринимаемые законодателем субъекта Российской Федерации. Это позволяло по­следнему ссылаться на учет мнения населе­ния, но не его согласие, так как сложносо- ставная «схема» не соответствует концепту­ально важным положениям Федерального закона о местном самоуправлении, а для приведения в соответствие с законодатель­ством согласия населения не требуется; при этом не составляло труда доказать и отсутствие в районе соответствующей ин­фраструктуры. Применительно к Иркутской области это можно проиллюстрировать на примере определения Верховного Суда Рос­сийской Федерации от 20 апреля 2005 г. № 66-Г05-4 по делу о признании недейст­вующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Иркутской области от 9 декабря 2004 г. № 86-оз «О статусе и границах муниципальных образо­ваний Нижнеудинского района Иркутской области». Как представляется, возмож­ность произвольного усмотрения субъекта Российской Федерации, возникающая в данном и в иных случаях, связанных с не­конкретным содержанием ч. 2 ст. 11 Феде­рального закона, не в полной мере соот­ветствует содержанию права на местное самоуправление, смысл которого раскрыт в Европейской хартии местного само­управления от 15 октября 1985 г. . Хартия не связывает данное право с нали­чием либо отсутствием инфраструктуры; при ее недостаточности должны приме­няться предусмотренные национальным законодательством процедуры разграниче­ния имущества, объединения в ассоциации для решения общих задач по использова­нию единой инфраструктуры  и др.

Практика Конституционного Суда Рос­сийской Федерации и Верховного Суда

Российской Федерации свидетельствует, что мнение населения по поводу упраздне­ния муниципального образования может быть выяснено, а проведение референдума рассматривается как желательная, но не единственная форма. Указанный вывод со­ответствует правовым позициям Конститу­ционного Суда Российской Федерации по «удмуртскому делу», что подчеркивается, в частности, в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2007 г. № 90-Г07-1 и ряде принятых позднее актов.

Частью 10 ст. 85 Федерального закона о местном самоуправлении в первоначальной редакции было предусмотрено, что органы местного самоуправления на территориях вновь образованных муниципальных обра­зований являются правопреемниками орга­нов местного самоуправления, осуществля­ющих на этих территориях полномочия по вопросам местного значения. Обязательства органов местного самоуправления, возника­ющие в силу правопреемства, определяются передаточным (разделительным) актом. Ос­нования разграничения этих обязательств, порядок и сроки составления передаточного (разделительного) акта устанавливаются Правительством Российской Федерации. Федеральный закон о местном самоуправле­нии в первоначальной редакции не предус­матривал возможности упразднения муни­ципальных образований. Так как правопре­емство возникает не только в ходе реформы местного самоуправления, но и в иные пе­риоды, отсутствие соответствующего регу­лирования в гл. 2 Федерального закона о местном самоуправлении является его недо­статком.

Во исполнение ч. 10 ст. 85 Федерально­го закона о местном самоуправлении поста­новлением Правительства Российской Феде­рации от 31 декабря 2004 г. № 903 были ут­верждены Правила разграничения обяза­тельств муниципальных образований и со­ставления передаточного (разделительного) акта [14]. Пункт 4 Правил связывал разгра­ничение только с изменением границ или преобразованием муниципальных образова­ний, что соответствовало смыслу Федераль­ного закона о местном самоуправлении в его первоначальной редакции. Однако 30 декаб­ря 2004 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» [12]. Часть 10 ст. 85 Федерального закона о мест­ном самоуправлении была изложена в новой редакции, согласно которой только порядок и сроки составления передаточного (разде­лительного) акта устанавливаются Прави­тельством Российской Федерации. Таким образом, уже на день издания Правила не соответствовали Федеральному закону о ме­стном самоуправлении, поскольку из компе­тенции Правительства Российской Федера­ции законодатель с 30 декабря 2004 г. изъял полномочие по определению оснований раз­граничения обязательств, возникающих в порядке правопреемства. Однако до настоя­щего времени Правила устанавливают два основания разграничения обязательств, воз­никающих в порядке правопреемства (изме­нение границ, преобразование муниципаль­ных образований), не учитывая случай упра­зднения муниципальных образований зако­ном субъекта Российской Федерации. При этом федеральный законодатель подтвердил, что упразднение муниципального образова­ния не является преобразованием, включив в Федеральный закон о местном самоуправ­лении ст. 13¹. Общего упоминания о право­преемстве в Федеральном законе при отсут­ствии передаточного (разделительного) акта недостаточно для выбора должника в соот­ветствующих обязательствах, так как вновь образованных муниципальных образований всегда несколько.

Таким образом, законодательство пре­пятствует разграничению обязательств при правопреемстве, возникающем в случае уп­разднения, как органам местного самоуправ­ления (поскольку это не соответствует абза­цу третьему ч. 10 ст. 85 Федерального зако­на о местном самоуправлении), так и субъ­екту Российской Федерации (поскольку дан­ный случай не предусмотрен Правилами, принятыми во исполнение ч. 10 ст. 85).

Данная ситуация породила противоре­чивую судебную практику. Например, после упразднения сложносоставных муниципаль­ных образований в Иркутской области предъявлялись иски о взыскании выплат в связи с увольнением по ликвидации рабо­тодателя — органа местного самоуправле­ния, а также иски о восстановлении на ра­боте (муниципальной службе) в случае не­соблюдения процедуры увольнения. Суды общей юрисдикции признавали правопре­емниками органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных обра­зований. В качестве примера можно приве­сти решение Черемховского городского суда от 16 мая 2006 г. о восстановлении на рабо­те по иску Гладниковой К.Е. к администра­ции Черемховского городского муниципаль­ного образования и администрации муници­пального образования «Город Черемхово» и ряд иных рассмотренных этим же судом дел. Суд посчитал, что произошло не упраздне­ние, а преобразование муниципального об­разования в форме разделения, что не соот­ветствует смыслу Федерального закона о ме­стном самоуправлении. Однако при рассмо­трении в кассационной инстанции граждан­ского дела по иску Гладниковой К.Е. реше­ние суда первой инстанции оставлено без изменения. В арбитражной практике иногда суд первой инстанции приходил к выводу об отсутствии правопреемства, однако выше­стоящие судебные инстанции полагали, что правопреемство возникает в силу закона, а отсутствие передаточного акта не подтверж­дает отсутствие правопреемства. Такая пра­вовая аргументация нашла отражение, на­пример, в постановлении Федерального Ар­битражного Суда Восточно-Сибирского ок­руга от 28 января 2008 г. № А19-15013/04- Ф02-9961/07.

Обратимся ко второму виду — «горо­дам-районам». Как справедливо отмечает С.В. Шипов, районы имеют обширные тер­ритории и искусственные границы; инфра­структура, необходимая для решения части вопросов местного значения, концентриру­ется вокруг поселений и не является еди­ной в рамках таких крупных территориаль­ных образований. К этому подхо­ду примыкает и точка зрения, что муници­пальный район представляет собой муни­ципальный округ — муниципальное образо­вание, включающее территории не менее трех муниципалитетов (городских и (или) сельских поселений). «Города- районы», как правило, не соответствуют та­кой характеристике. В ходе реформы они приобретали статус муниципального района с присвоением статуса городского поселе­ния административному центру. Но в даль­нейшем реализация возможностей, зало­женных в п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального за­кона о местном самоуправлении (вхожде­ние в состав территории городского поселе­ния в соответствии с генеральным планом территорий поселков и сельских населен­ных пунктов и присвоение городскому по­селению статуса городского округа с пре­кращением юридического существования муниципального района), затрудняется тем, что законодатель не предусмотрел возмож­ности преобразования муниципального района в городской округ. Кроме того, при­менительно к данному случаю федеральный законодатель не урегулировал, кто назнача­ет выборы депутатов представительного ор­гана нового муниципального образования, определяет количество депутатов этого ор­гана, из какого бюджета финансируется проведение муниципальных выборов, а так­же ряд иных вопросов. Законодатель сделал невозможным создание муниципальных об­разований не по процедуре изменения гра­ниц или преобразования их, но и в случае возникновения муниципальных образова­ний в порядке ст. 12 и 13 Федерального за­кона о местном самоуправлении эти вопро­сы остались не урегулированы.

Проблемы на практике вызывает также требование о «вхождении в состав террито­рии поселения в соответствии с генераль­ным планом поселения», предполагающее вначале подготовку и утверждение гене­рального плана, включающего в состав го­родского округа территории иных населен­ных пунктов, а затем — приобретение соот­ветствующего статуса (в нашем случае — городского округа). Однако Градострои­тельный кодекс Российской Федерации предполагает обратную последователь­ность действий. Документы терри­ториального планирования муниципальных образований могут являться основанием для изменения их границ (п. 4 ст. 18 Градо­строительного кодекса Российской Федера­ции), но не для их преобразования или уп­разднения. Юридическое существование муниципального района и сельских и го­родских поселений на его территории с об­разованием городского округа прекращает­ся, но такой вид упразднения не описан в гл. 2 Федерального закона о местном само­управлении.

Правоприменительная практика и в данном случае противоречива. Так, попыт­ка городского поселения город Шелехов начать подготовку проекта генерального плана городского округа, включающего тер­риторию Шелеховского муниципального района, вызвала возражения органов проку­ратуры, тогда как органы государственной власти Иркутской области отклонили про­ект закона об установлении статуса город­ского округа, мотивируя это отсутствием генерального плана, предусматривающего включение в состав территории городского поселения территорий иных населенных пунктов района.

Тем не менее, судебная практика опро­вергает тезис о недопустимости такого пре­образования. Уставный суд Калининград­ской области принимал решения в связи с недопустимостью такого преобразования при необоснованности его генеральным планом (постановления от 25 мая 2007 г. № 1-П, от 31 мая 2007 г. № 2-П [6]). Тем же обос­новывалось решение Московского област­ного суда от 14 февраля 2006 г., которым был признан недействующим со дня приня­тия Закон Московской области № 3/2005-оз от 12 января 2005 г. «О статусе и границе городского округа Домодедово», оставлен­ное без изменения определением Верховно­го Суда Российской Федерации от 24 мая 2006 г. № 4-Г06-14. Позднее решением Со­вета депутатов Домодедовского района Московской области с соблюдением необ­ходимых процедур был утвержден Гене­ральный план городского округа Домодедо­во, после чего субъектом Российской Фе­дерации вновь был принят соответствую­щий закон. Непротиворечие последнего федеральному законодательству подтверж­дено определением Верховного Суда Рос­сийской Федерации от 19 сентября 2007 г. № 4-Г07-31.

Представляется важной разработка и ут­верждение соответствующего генерального плана именно в муниципальном образова­нии, включающем всю объединяемую тер­риторию (в данном случае это муниципаль­ный район). В Иркутской области попытка утверждения такого генерального плана бы­ла осуществлена не Шелеховским муници­пальным районом, а городским поселением. Такой подход порождает сопутствующие проблемы: например, как проводить пуб­личные слушания на территории иных посе­лений, входящих в муниципальный район, и т. п.

В связи с этим также представляет ин­терес решение Красноярского краевого су­да от 18 июля 2005 г. по делу о признании противоречащей, недействующей и не под­лежащей применению статьи 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 г. № 13-3148 «О наделении муниципального образования город Красноярск статусом го­родского округа» в части, предусматриваю­щей включение в состав города Краснояр­ска сельского населенного пункта деревня Песчанка. Суд признал допустимость вклю­чения в состав городского округа сельского населенного пункта на основании установ­ленной городской черты, а не генерального плана.

Допущение вхождения сельских насе­ленных пунктов в городской округ — это уход от обязательного, как полагали вначале, двухуровневого местного самоуправления в сельской местности. Например, В.И. Васи­льев справедливо обращает внимание на то, что по смыслу правовых позиций Конститу­ционного Суда Российской Федерации дву­хуровневое местное самоуправление в сель­ской местности — не единственная возмож­ная форма.

Можно подытожить, что гл. 2 Федераль­ного закона о местном самоуправлении не­посредственно либо взаимосвязанные с ней нормы федерального законодательства должны содержать более подробное регули­рование общественных отношений, связан­ных с упразднением муниципальных образо­ваний, в том числе муниципальных районов: случаи упразднения, процедуры учета мне­ния населения либо получения согласия на­селения, основания и процедуры правопре­емства муниципальных образований. Необ­ходимо конкретизировать требование доста­точности инфраструктуры для решения во­просов местного значения. Требуется кор­ректировка Градостроительного кодекса Российской Федерации, позволяющая муни­ципальному району разрабатывать проект генерального плана городского округа в це­лях преобразования муниципального района в городской округ с упразднением сельских поселений.