Определение состава территории городского поселения, особым видом которого является и городской округ, — один из важнейших элементов в системе принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был урегулирован только состав территории муниципального образования, включающий земли городских, сельских поселений (населенных пунктов), прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении), перейдя от регулирования территориальной основы местного самоуправления к регулированию принципов его территориальной организации, законодатель предусмотрел требования к составу территории городского поселения, согласно которым в состав территории городского поселения может входить один город или один поселок. Позднее эту норму дополнили указанием, что в состав территории городского поселения в соответствии с генеральным планом также могут входить территории, предназначенные для развития его инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Одновременно впервые появилось упоминание о возможности упразднения муниципальных образований (ч. 3 ст. 84 Федерального закона о местном самоуправлении). Позднее Федеральный закон о местном самоуправлении был дополнен ст. 131 «Упразднение городских и сельских поселений».
Таким образом, взгляды законодателя прошли определенную эволюцию. Первоначально был закреплен принцип роста муниципального образования вокруг единственного города либо иного городского населенного пункта и допускалось преобразование муниципальных образований, но не их упразднение, поскольку граждане не вправе по своей воле отказаться от местного самоуправления, а законодатель не вправе принимать законы, основанные на таком отказе. Это следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П . Затем возникло понимание необходимости упразднения тех муниципальных образований, ко© П.А. Сазонов, 2008 торые по своей территориальной организации не соответствовали требованиям ст. 2 и ст. 11 Федерального закона о местном самоуправлении. Еще позднее законодатель предусмотрел упразднение муниципальных образований — городских и сельских поселений — в общем порядке, помимо переходного периода. К выводу о возможности упразднения муниципального района в общем порядке законодатель еще не пришел.
Упразднение муниципального образования, его основания, процедуры учета мнения населения или получения согласия населения в данном случае исследованы недостаточно полно. Встречаются разные точки зрения на упразднение муниципальных образований: некоторые авторы выделяют его как один из наиболее важных вопросов территориальной организации местного самоуправления , но без подробного анализа, другие — не рассматривают упразднение муниципальных образований как отдельный вопрос территориальной организации местного самоуправления либо как отдельный вид их преобразования. Е.С. Шугрина указывает, что упразднение муниципальных образований может быть связано с объединением двух и более муниципальных образований в одно новое; разделением муниципального образования на два и более новых; присоединением к муниципальному образованию новых территорий, населенных пунктов с последующим созданием на базе муниципального образования и присоединенных к нему земель нового муниципального образования; вхождением земель одного муниципального образования в состав другого; прекращением существования местного сообщества, на базе которого было создано муниципальное образование; утратой местным сообществом, на базе которого ранее было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному существованию. Однако федеральным законодателем этот вопрос системно не урегулирован.
Недостатки формулировки п. 5 ч. 1 ст. 11 и связанных с ним статей Федерального закона о местном самоуправлении проявились, в частности, при их применении к существовавшим на 8 октября 2003 г. муниципальным образованиям, которые состояли более чем из одного города, являлись местом нахождения районного центра, но были образованы не в границах района (назовем их «сложносоставными»), и муниципальным образованиям, образованным в границах района, но включающим городской населенный пункт, в котором проживает подавляющее большинство населения района (назовем их «город-район»).
Сложносоставные муниципальные образования подлежали упразднению в порядке, предусмотренном абзацем девятым ч. 3 ст. 84 Федерального закона о местном самоуправлении, причем каждый город должен был быть наделен статусом городского поселения (городского округа). При решении вопроса о наделении городов соответствующим статусом применялась ч. 2 ст. 11 Федерального закона о местном самоуправлении, согласно которой наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для решения органами местного самоуправления прилегающего муниципального района вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.
Если бы муниципальное образование состояло из одного города, оно не подлежало бы упразднению, а наделялось статусом городского поселения, как правило, городского округа, что следует из содержания абзацев первого и четвертого ч. 3 ст. 84 Федерального закона о местном самоуправлении. Содержание данных норм продиктовано стремлением законодателя запретить изменение границ и преобразование муниципальных образований в период до 1 января 2006 г. не в порядке и не по основаниям, предусмотренным ст. 84 и 85 Федерального закона о местном самоуправлении, что было подтверждено, в частности, определением Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2005 г. № 14-Г05-5 по гражданскому делу по заявлению В.Т. Пелипенко и других о признании недействующими законов Воронежской области «Об установлении границ муниципального образования г. Воронеж и наделении его статусом городского округа» и «Об установлении границ, наделении соответствующим статусом, определении административных центров муниципальных образований Верхнехавского района и образовании в его составе городского поселения». В случае наделения муниципального образования, состоящего из одного города, статусом городского округа наличие необходимой инфраструктуры в прилегающем муниципальном районе на практике действительно не имело решающего значения для определения статуса муниципального образования. Но, наверное, не совсем правильно и в теории придерживаться такого взгляда, говорить об «автоматическом» признании с 1 января 2006 г. статуса городского округа за городским поселением при наличии только трех условий: наличие статуса муниципального образования на 8 октября 2003 г.; отсутствие на 30 апреля 2003 г. соответствующего разграничения полномочий и непринятие закона субъекта Российской Федерации об ином статусе муниципального образования.
Как известно, в советские годы инфраструктура создавалась для района в целом, с органами управления ею в административном центре района — например, центральные районные больницы, единые для района и его центра автотранспортные предприятия и т. п. В результате применения данных норм Федерального закона о местном самоуправлении муниципальное образование в административном центре района, включавшее один город и существовавшее отдельно от районного муниципального образования, приобретало статус городского округа вне связи с наличием соответствующей инфраструктуры в районе. Имущество, образующее указанную инфраструктуру, не подлежало разграничению в связи с комплексным характером вопросов местного значения городского округа, включающим вопросы местного значения как муниципального района, так и поселений (городских и сельских). В то же время такое же муниципальное образование, но включавшее два города, подлежало упразднению. При этом города в большинстве случаев наделялись статусом городских поселений, так как инфраструктура, предназначенная для обслуживания жителей всего района, в основном находилась на территории этих городов. Федеральный закон о местном самоуправлении не предусматривал в данном случае учет мнения населения или его согласия на действия, предпринимаемые законодателем субъекта Российской Федерации. Это позволяло последнему ссылаться на учет мнения населения, но не его согласие, так как сложносо- ставная «схема» не соответствует концептуально важным положениям Федерального закона о местном самоуправлении, а для приведения в соответствие с законодательством согласия населения не требуется; при этом не составляло труда доказать и отсутствие в районе соответствующей инфраструктуры. Применительно к Иркутской области это можно проиллюстрировать на примере определения Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2005 г. № 66-Г05-4 по делу о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Иркутской области от 9 декабря 2004 г. № 86-оз «О статусе и границах муниципальных образований Нижнеудинского района Иркутской области». Как представляется, возможность произвольного усмотрения субъекта Российской Федерации, возникающая в данном и в иных случаях, связанных с неконкретным содержанием ч. 2 ст. 11 Федерального закона, не в полной мере соответствует содержанию права на местное самоуправление, смысл которого раскрыт в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. . Хартия не связывает данное право с наличием либо отсутствием инфраструктуры; при ее недостаточности должны применяться предусмотренные национальным законодательством процедуры разграничения имущества, объединения в ассоциации для решения общих задач по использованию единой инфраструктуры и др.
Практика Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда
Российской Федерации свидетельствует, что мнение населения по поводу упразднения муниципального образования может быть выяснено, а проведение референдума рассматривается как желательная, но не единственная форма. Указанный вывод соответствует правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации по «удмуртскому делу», что подчеркивается, в частности, в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2007 г. № 90-Г07-1 и ряде принятых позднее актов.
Частью 10 ст. 85 Федерального закона о местном самоуправлении в первоначальной редакции было предусмотрено, что органы местного самоуправления на территориях вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками органов местного самоуправления, осуществляющих на этих территориях полномочия по вопросам местного значения. Обязательства органов местного самоуправления, возникающие в силу правопреемства, определяются передаточным (разделительным) актом. Основания разграничения этих обязательств, порядок и сроки составления передаточного (разделительного) акта устанавливаются Правительством Российской Федерации. Федеральный закон о местном самоуправлении в первоначальной редакции не предусматривал возможности упразднения муниципальных образований. Так как правопреемство возникает не только в ходе реформы местного самоуправления, но и в иные периоды, отсутствие соответствующего регулирования в гл. 2 Федерального закона о местном самоуправлении является его недостатком.
Во исполнение ч. 10 ст. 85 Федерального закона о местном самоуправлении постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 903 были утверждены Правила разграничения обязательств муниципальных образований и составления передаточного (разделительного) акта [14]. Пункт 4 Правил связывал разграничение только с изменением границ или преобразованием муниципальных образований, что соответствовало смыслу Федерального закона о местном самоуправлении в его первоначальной редакции. Однако 30 декабря 2004 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12]. Часть 10 ст. 85 Федерального закона о местном самоуправлении была изложена в новой редакции, согласно которой только порядок и сроки составления передаточного (разделительного) акта устанавливаются Правительством Российской Федерации. Таким образом, уже на день издания Правила не соответствовали Федеральному закону о местном самоуправлении, поскольку из компетенции Правительства Российской Федерации законодатель с 30 декабря 2004 г. изъял полномочие по определению оснований разграничения обязательств, возникающих в порядке правопреемства. Однако до настоящего времени Правила устанавливают два основания разграничения обязательств, возникающих в порядке правопреемства (изменение границ, преобразование муниципальных образований), не учитывая случай упразднения муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации. При этом федеральный законодатель подтвердил, что упразднение муниципального образования не является преобразованием, включив в Федеральный закон о местном самоуправлении ст. 131. Общего упоминания о правопреемстве в Федеральном законе при отсутствии передаточного (разделительного) акта недостаточно для выбора должника в соответствующих обязательствах, так как вновь образованных муниципальных образований всегда несколько.
Таким образом, законодательство препятствует разграничению обязательств при правопреемстве, возникающем в случае упразднения, как органам местного самоуправления (поскольку это не соответствует абзацу третьему ч. 10 ст. 85 Федерального закона о местном самоуправлении), так и субъекту Российской Федерации (поскольку данный случай не предусмотрен Правилами, принятыми во исполнение ч. 10 ст. 85).
Данная ситуация породила противоречивую судебную практику. Например, после упразднения сложносоставных муниципальных образований в Иркутской области предъявлялись иски о взыскании выплат в связи с увольнением по ликвидации работодателя — органа местного самоуправления, а также иски о восстановлении на работе (муниципальной службе) в случае несоблюдения процедуры увольнения. Суды общей юрисдикции признавали правопреемниками органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. В качестве примера можно привести решение Черемховского городского суда от 16 мая 2006 г. о восстановлении на работе по иску Гладниковой К.Е. к администрации Черемховского городского муниципального образования и администрации муниципального образования «Город Черемхово» и ряд иных рассмотренных этим же судом дел. Суд посчитал, что произошло не упразднение, а преобразование муниципального образования в форме разделения, что не соответствует смыслу Федерального закона о местном самоуправлении. Однако при рассмотрении в кассационной инстанции гражданского дела по иску Гладниковой К.Е. решение суда первой инстанции оставлено без изменения. В арбитражной практике иногда суд первой инстанции приходил к выводу об отсутствии правопреемства, однако вышестоящие судебные инстанции полагали, что правопреемство возникает в силу закона, а отсутствие передаточного акта не подтверждает отсутствие правопреемства. Такая правовая аргументация нашла отражение, например, в постановлении Федерального Арбитражного Суда Восточно-Сибирского округа от 28 января 2008 г. № А19-15013/04- Ф02-9961/07.
Обратимся ко второму виду — «городам-районам». Как справедливо отмечает С.В. Шипов, районы имеют обширные территории и искусственные границы; инфраструктура, необходимая для решения части вопросов местного значения, концентрируется вокруг поселений и не является единой в рамках таких крупных территориальных образований. К этому подходу примыкает и точка зрения, что муниципальный район представляет собой муниципальный округ — муниципальное образование, включающее территории не менее трех муниципалитетов (городских и (или) сельских поселений). «Города- районы», как правило, не соответствуют такой характеристике. В ходе реформы они приобретали статус муниципального района с присвоением статуса городского поселения административному центру. Но в дальнейшем реализация возможностей, заложенных в п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона о местном самоуправлении (вхождение в состав территории городского поселения в соответствии с генеральным планом территорий поселков и сельских населенных пунктов и присвоение городскому поселению статуса городского округа с прекращением юридического существования муниципального района), затрудняется тем, что законодатель не предусмотрел возможности преобразования муниципального района в городской округ. Кроме того, применительно к данному случаю федеральный законодатель не урегулировал, кто назначает выборы депутатов представительного органа нового муниципального образования, определяет количество депутатов этого органа, из какого бюджета финансируется проведение муниципальных выборов, а также ряд иных вопросов. Законодатель сделал невозможным создание муниципальных образований не по процедуре изменения границ или преобразования их, но и в случае возникновения муниципальных образований в порядке ст. 12 и 13 Федерального закона о местном самоуправлении эти вопросы остались не урегулированы.
Проблемы на практике вызывает также требование о «вхождении в состав территории поселения в соответствии с генеральным планом поселения», предполагающее вначале подготовку и утверждение генерального плана, включающего в состав городского округа территории иных населенных пунктов, а затем — приобретение соответствующего статуса (в нашем случае — городского округа). Однако Градостроительный кодекс Российской Федерации предполагает обратную последовательность действий. Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для изменения их границ (п. 4 ст. 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), но не для их преобразования или упразднения. Юридическое существование муниципального района и сельских и городских поселений на его территории с образованием городского округа прекращается, но такой вид упразднения не описан в гл. 2 Федерального закона о местном самоуправлении.
Правоприменительная практика и в данном случае противоречива. Так, попытка городского поселения город Шелехов начать подготовку проекта генерального плана городского округа, включающего территорию Шелеховского муниципального района, вызвала возражения органов прокуратуры, тогда как органы государственной власти Иркутской области отклонили проект закона об установлении статуса городского округа, мотивируя это отсутствием генерального плана, предусматривающего включение в состав территории городского поселения территорий иных населенных пунктов района.
Тем не менее, судебная практика опровергает тезис о недопустимости такого преобразования. Уставный суд Калининградской области принимал решения в связи с недопустимостью такого преобразования при необоснованности его генеральным планом (постановления от 25 мая 2007 г. № 1-П, от 31 мая 2007 г. № 2-П [6]). Тем же обосновывалось решение Московского областного суда от 14 февраля 2006 г., которым был признан недействующим со дня принятия Закон Московской области № 3/2005-оз от 12 января 2005 г. «О статусе и границе городского округа Домодедово», оставленное без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2006 г. № 4-Г06-14. Позднее решением Совета депутатов Домодедовского района Московской области с соблюдением необходимых процедур был утвержден Генеральный план городского округа Домодедово, после чего субъектом Российской Федерации вновь был принят соответствующий закон. Непротиворечие последнего федеральному законодательству подтверждено определением Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2007 г. № 4-Г07-31.
Представляется важной разработка и утверждение соответствующего генерального плана именно в муниципальном образовании, включающем всю объединяемую территорию (в данном случае это муниципальный район). В Иркутской области попытка утверждения такого генерального плана была осуществлена не Шелеховским муниципальным районом, а городским поселением. Такой подход порождает сопутствующие проблемы: например, как проводить публичные слушания на территории иных поселений, входящих в муниципальный район, и т. п.
В связи с этим также представляет интерес решение Красноярского краевого суда от 18 июля 2005 г. по делу о признании противоречащей, недействующей и не подлежащей применению статьи 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 г. № 13-3148 «О наделении муниципального образования город Красноярск статусом городского округа» в части, предусматривающей включение в состав города Красноярска сельского населенного пункта деревня Песчанка. Суд признал допустимость включения в состав городского округа сельского населенного пункта на основании установленной городской черты, а не генерального плана.
Допущение вхождения сельских населенных пунктов в городской округ — это уход от обязательного, как полагали вначале, двухуровневого местного самоуправления в сельской местности. Например, В.И. Васильев справедливо обращает внимание на то, что по смыслу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации двухуровневое местное самоуправление в сельской местности — не единственная возможная форма.
Можно подытожить, что гл. 2 Федерального закона о местном самоуправлении непосредственно либо взаимосвязанные с ней нормы федерального законодательства должны содержать более подробное регулирование общественных отношений, связанных с упразднением муниципальных образований, в том числе муниципальных районов: случаи упразднения, процедуры учета мнения населения либо получения согласия населения, основания и процедуры правопреемства муниципальных образований. Необходимо конкретизировать требование достаточности инфраструктуры для решения вопросов местного значения. Требуется корректировка Градостроительного кодекса Российской Федерации, позволяющая муниципальному району разрабатывать проект генерального плана городского округа в целях преобразования муниципального района в городской округ с упразднением сельских поселений.