Финансовые органы в процессе осуществления контрольно-ревизионной деятельности сталкиваются со множеством проблем. Для проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств возникает необходимость получения документов от бюджетных учреждений и других получателей средств бюджета, которые иногда не только их не представляют, но и препятствуют проведению контрольно-ревизионных мероприятий. Так, в мае 2007 г. произошел конфликт между ревизорами департамента финансов администрации Иркутской области и Главным управлением внутренних дел Иркутской области. Ревизоров не допустили в помещение бюджетополучателя для проведения проверки, в ходе которой предполагалось выяснить, каким образом были использованы средства областного бюджета, выделенные на содержание милиции общественной безопасности.
Еще большие сложности возникают при решении вопросов привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушения в финансовой деятельности. В частности, нередко возникают проблемы адекватного наказания за такие нарушения, как:
— непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением;
— осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;
— нарушение порядка формирования смет бюджетных учреждений;
— превышение принятых денежных обязательств по сравнению с доведенными лимитами бюджетных обязательств;
— предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;
— несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета соответствующих бюджетов, в отношении кредитных организаций;
— несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств, подлежащих зачислению на лицевые счета получателей бюджетных средств;
— несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг;
— другие нарушения.
Перечисленные деяния представляют
собой нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.
В соответствии со ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения. Необходимо в данном случае отметить слишком узкий подход при определении понятия «нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации», поскольку оно увязывается лишь с неисполнением положений БК РФ. Однако к бюджетному законодательству Российской Федерации относятся: БК РФ, принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные отношения, указанные в ст. 1 БК РФ (ст. 2 БК РФ). Поэтому представляется более правильным в ст. 281 БК РФ установить, что нарушение бюджетного законодательства — это неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного бюджетным законодательством Российской Федерации порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Как указывалось выше, к лицам, допустившим нарушения бюджетного законодательства, применяются меры принуждения. В ст. 282 БК РФ раскрываются виды этих мер: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени, иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами. В научной литературе ведутся многочисленные дискуссии по поводу того, к какому виду ответственности данные меры относятся. Обращает на себя внимание точка зрения о том, что нормы, предусматривающие ответственность за совершение бюджетных правонарушений, являются финансово-правовыми нормами, устанавливают и регулируют порядок и условия применения к правонарушителям мер финансово-правовой ответственности.
Вместе с тем необходимо учитывать, что конкретные меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, определяются в ст. 289—306 БК РФ, устанавливающих составы данных правонарушений. Содержание этих статей показывает, что за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации применяются в том числе меры административной ответственности: «влечет наложение штрафа на руководителей … в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях».
Действующий в настоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность только за три нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации: нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами. Следовательно, наложить штрафные санкции можно только за нарушения, упомянутые в ст. 289—291 БК РФ.
При этом следует учитывать, что в соответствии со ст. 23.7 КоАП РФ органом, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривающим дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14—15.16 КоАП РФ в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
Что касается дел об административных правонарушениях по нецелевому использованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, нарушению срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, нарушению сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами в отношении получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов, то орган, осуществляющий их рассмотрение, должен определяться законом субъекта Российской Федерации. Это подтверждается практикой Конституционного Суда Российской Федерации.
Данные нарушения являются нарушениями в сфере финансового и кредитного регулирования, относящегося в соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации. В силу ст. 73 Конституции Российской Федерации в указанных сферах субъекты Российской Федерации обладают собственными нормотворческими полномочиями, так как согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в постановлении от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области, отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых средств.
Исходя из этого можно сделать вывод, что субъект Российской Федерации вправе установить, какой из региональных органов исполнительной власти осуществляет юрис- дикционные полномочия в случае совершения в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.14— 15.16 КоАП РФ, при условии воспроизведения соответствующих диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации.
В качестве примера установления административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства путем воспроизведения положений федерального законодательства можно привести Закон Иркутской области от 3 декабря 2004 г. № 81-оз «Об административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства в Иркутской области». Данным законом предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 2), нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 3), нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 4), определены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных указанным законом, а также должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, содержащихся в областном законе. Аналогичные нормы закреплены в законах Архангельской, Ленинградской, Пензенской, Ульяновской областей, Алтайского, Красноярского, Приморского краев и некоторых других субъектов Российской Федерации.
Таким образом, анализ положений КоАП РФ показал его несогласованность с положениями БК РФ. КоАП РФ не устанавливает меры ответственности за большинство нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, перечисленных в части четвертой БК РФ. Восполнить возникший после вступления в действие КоАП РФ пробел пытаются региональные законодатели.
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, п. 39 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Статьей 1.1 КоАП РФ закреплено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, ч. 2 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и на их основе законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Таким образом, субъекты Российской Федерации вправе принимать законы об административной ответственности, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации может осуществить собственное правовое регулирование.
Однако необходимо обратить внимание на то, что в настоящее время существует коллизия между нормами административного и бюджетного законодательства по вопросу о возможности установления субъектами Российской Федерации административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, ответственность за совершение которых не установлена КоАП РФ.
К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 1.3 КоАП РФ). Под вопросами, имеющими федеральное значение, в данной статье понимается круг вопросов, отнесенных в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации.
Соответственно, за нарушение норм и правил региональных нормативных правовых актов административная ответственность может быть установлена субъектом Российской Федерации.
Вместе с тем согласно ст. 7 БК РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации относится установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений возможно в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (ст. 8 БК РФ).
Реализуя свои полномочия, Российская Федерация в ст. 283 БК РФ устанавливает открытый перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства: помимо перечисленных возможны иные основания, установленные БК РФ и федеральными законами.
Следовательно, законом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями БК РФ не могут устанавливаться основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, не предусмотренные федеральным законодательством.
Таким образом, не представляется возможным установление административной ответственности за такие достаточно распространенные нарушения, как превышение принятых денежных обязательств по сравнению с доведенными лимитами бюджетных обязательств, нарушение порядка формирования смет бюджетных учреждений, поскольку в федеральном бюджетном законодательстве данные нарушения в качестве основания применения мер принуждения не указаны.
Что же касается установления административной ответственности в законах субъектов Российской Федерации за деяния, предусмотренные ст. 283 БК РФ и упомянутые в ст. 289—303 БК РФ в качестве основания применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, то в регионах существует следующая практика. Например, в Новосибирской области административная ответственность в виде наложения штрафа на должностных лиц (либо на должностных лиц и на юридическое лицо) предусмотрена за следующие нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации: неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка; предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка; осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка; нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов; нецелевое использование бюджетных средств; нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе; нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами. Подобные законы действуют и в других субъектах Российской Федерации.
Полагаем, что подобная практика соответствует действующим в настоящее время нормам федерального законодательства (ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Однако при этом необходимо учитывать позицию органов прокуратуры и судебную практику по данным вопросам (определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 мая 2006 г. по делу № 58-Г06-15, определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 июня 2006 г. по делу № 59-Г06-11), которые расценивают установление административной ответственности законами субъектов Российской Федерации за данные нарушения как противоречие федеральному законодательству. Вместе с тем при изучении указанных определений обращает на себя внимание неточное цитирование норм БК РФ и не вполне аргументированные выводы.
Следует отметить, что многие нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, признаваемые в соответствии со ст. 283 БК РФ в качестве основания применения мер принуждения, не упомянуты в ст. 289—306 БК РФ. Таким образом, федеральный законодатель указывает данные деяния в качестве оснований применения мер принуждения, но не устанавливает соответствующих мер ответственности. Полагаем, что это не лишает возможности установить законом субъекта Российской Федерации административную ответственность за нарушение норм и правил осуществления бюджетной деятельности, установленных законом субъекта Российской Федерации. Во избежание вторжения в ведение Российской Федерации (ст. 1.3 КоАП РФ), необходимо в региональных нормативных правовых актах устанавливать материальные правила осуществления бюджетной деятельности. Например, чтобы законом субъекта Российской Федерации установить административную ответственность за несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг, субъекту Российской Федерации необходимо прежде определить региональные нормативы.
За отдельные нарушения бюджетного законодательства могут применяться меры ответственности, уже установленные иными федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, в предмете регулирования которых прямо не указано распространение на бюджетную сферу, например, за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением.
Часть 3 ст. 8 Закона Иркутской области от 30 ноября 2005 г. № 91-оз «Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на порядок осуществления государственной власти и местного самоуправления Иркутской области» предусматривает административную ответственность за непредставление в установленный срок запрашиваемой исполнительным органом государственной власти области, его должностным лицом информации по вопросам, отнесенным в соответствии с законодательством к полномочиям указанных органа, должностного лица, либо представление заведомо неполной или ложной информации. Такая санкция может быть применена при нарушении бюджетного законодательства, заключающегося в непредставлении либо несвоевременном представлении отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением.
Аналогичными образом решается проблема привлечения к административной ответственности за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» данный Федеральный закон принят в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Как указано в ч. 1 ст. 2 названного Федерального закона, «законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из указанного Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов». Пунктом «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что установление правовых основ единого рынка находится в ведении Российской Федерации. Таким образом, общественные отношения в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд регулируются Федерацией. Установление административной ответственности за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка производится исключительно на федеральном уровне.
Согласно ст. 301 БК РФ осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного указанным Кодексом, влечет блокировку соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. При выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений привлекаются при наличии состава преступления к ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом Российской Федерации. КоАП РФ ответственность за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка не установлена.
Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» КоАП РФ дополнен ст. 7.29—7.32, устанавливающими административную ответственность за несоблюдение законодательства в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, и ст. 23.66, которой определен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в указанной сфере.
При установлении административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации необходимо учитывать, что недопустимо установление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов исполнительной власти, поскольку в такой формулировке нарушения нет правовой определенности и она устанавливает общий объект правонарушения, а именно — всю совокупность нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Норма, сформулированная таким образом, будет иметь общий характер, что допустит за совершение одного и того же правонарушения применение мер административного воздействия по разным основаниям, предусматривающим различные санкции (постановление Конституционного Суда Республики Марий Эл от 8 апреля 2004 г.).
Требование определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционных принципов равенства и справедливости, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к произволу. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в постановлении от 25 апреля 1995 г. № 3-п по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой, неопределенность юридического содержания нормативного правового акта порождает произвольное понимание того, что он означает по своему существу. Возможность произвольного применения закона является нарушением провозглашенного Конституцией Российской Федерации равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19). Таким образом, административная ответственность может быть установлена за конкретное правонарушение.
Следует признать, что в настоящее время существует неопределенность в отношении правового регулирования применения мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства, установленных БК РФ.
С момента вступления в силу КоАП РФ было принято более 30 федеральных законов, вносящих изменения в БК РФ, ни одним из которых не была предпринята попытка ликвидировать данную коллизию. Последние изменения, внесенные Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», коснулись отдельных положений части четвертой БК РФ, определяющей ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Однако эти изменения были незначительными. Так, например, слова «Банк России» были заменены словами «Центрального банка Российской Федерации», в отдельных статьях слова «Кодексом РСФСР» заменены словами «Кодексом Российской Федерации». Более того, отдельные изменения еще больше запутывают регулирование в сфере установления административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В частности, в связи с принятием Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного БК РФ, влечет блокировку соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 301 БК РФ).
Как уже говорилось, законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.1 КоАП РФ), однако установление административной ответственности за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка производится исключительно на федеральном уровне (положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).
Таким образом, с целью повышения эффективности финансового контроля, правильной оценки противоправных действий (бездействия) в финансовой сфере и в конечном итоге улучшения качества финансовой деятельности государства, требуется комплексная доработка части четвертой БК РФ, которая должна проводиться параллельно с внесением соответствующих изменений в КоАП РФ. До принятия этих мер финансовые органы субъектов Российской Федерации бессильны самостоятельно решить большинство проблем, возникающих в ходе контрольно -ревизионных мероприятий.