Процесс федерализации Российского государства в 1990-е гг. пошел по асимметричной модели, в результате чего находящиеся на территории областей и краев автономные округа получили статус самостоятельных субъектов Российской Федерации. Так возникли сложноустроенные субъекты Российской Федерации, т. е. государственно-территориальные образования, включающие другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации. При этом территория и население входящего субъекта Российской Федерации стали частью территории и населения сложноустроенного субъекта Российской Федерации. Вместе с тем автономные округа самостоятельно формируют и расходуют региональные бюджеты, являются самостоятельными субъектами межбюджетных отношений в Российской Федерации, что в первую очередь выражается в том, что они имеют право на получение и получают финансовую помощь из федерального бюджета.
Однако в последнее время государственная политика в этой сфере кардинально изменилась. Был объявлен курс на укрупнение субъектов Российской Федерации. В результате чего прекратили свое существование в качестве самостоятельных субъектов Российской Федерации Таймырский (Долгано- Ненецкий) автономный округ, Эвенкийский автономный округ и Коми-Пермяцкий автономный округ. С 1 июля 2007 г. Корякский автономный округ включается в состав нового субъекта Российской Федерации — Камчатский край. С 1 января 2008 г. прекращает свое существование Усть-Ордынский Бурятский автономный округ.
Образование нового (объединенного) субъекта Российской Федерации, формирование соответствующих государственных органов, финансово-экономической базы, правовой основы требуют определенного времени. Федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Российской Федерации предусматривается введение переходного периода. Так, переходным периодом, согласно ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа», является срок до завершения формирования законодательного (представительного) органа государственной власти нового субъекта Российской Федерации первого созыва и высшего исполнительного органа государственной власти нового субъекта Российской Федерации (но не позднее 1 января 2009 г.).
Как показывает сложившаяся практика, в федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов Российской Федерации регламентируются основные вопросы, касающиеся финансовой деятельности новых субъектов Российской Федерации. К таким вопросам относятся бюджетный процесс и предоставление финансовой помощи новому субъекту Российской Федерации в переходный период.
На основе анализа ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. выделим особенности бюджетного процесса в переходный период. При этом следует учитывать, что переходный период охватывает, как правило, три этапа: год до официальной даты образования нового субъекта Российской Федерации, год официального образования нового субъекта Российской Федерации, год после формирования нового субъекта Российской Федерации, включающий период завершения формирования государственных органов и правовой базы нового субъекта Российской Федерации.
Согласно п. 4 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. новый субъект Российской Федерации считается образованным с 1 января 2008 г. Таким образом, до обозначенной даты в качестве субъектов Российской Федерации существуют и Иркутская область, и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Соответственно каждый из указанных субъектов Российской Федерации в лице соответствующих органов полномочен формировать и использовать собственные региональные бюджеты.
Как известно, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает реализацию органами государственной власти, органами местного самоуправления трех стадий бюджетного процесса: составление проектов бюджетов; рассмотрение проектов бюджетов и их утверждение; исполнение бюджетов. Кроме того, к бюджетному процессу отнесена также деятельность по контролю за исполнением бюджетов (ст. 6 БК РФ), что практически позволяет нам выделить еще одну стадию — составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Какие-либо особенности, связанные с образованием нового субъекта Российской Федерации, в процессе составления и рассмотрения проектов региональных бюджетов на 2007 г., утверждения и исполнения региональных бюджетов на 2007 г. отсутствуют. Однако следует учитывать, что полномочия Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа заканчиваются 31 декабря 2007 г., в связи с чем возникает определенная специфика завершающего этапа бюджетного процесса — составления и утверждения отчетов об исполнении региональных бюджетов.
Согласно ст. 271 БК РФ отчет об исполнении бюджета готовит финансовый орган на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств. Рассматривается и утверждается отчет об исполнении регионального бюджета соответствующим представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 272 БК РФ). Учитывая особенности переходного периода, можно сделать вывод, что составлять отчет об исполнении окружного бюджета на 2007 г. будет Администрация округа, которая в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. осуществляет свои полномочия в целях выполнения задач переходного периода до завершения формирования исполнительных органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации первым губернатором нового субъекта Российской Федерации. Внесение проекта указанного окружного закона в законодательный (представительный) орган возлагается на губернатора Иркутской области, выполняющего с 1 января 2008 г. функции губернатора нового субъекта Российской Федерации (ст. 10 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г.). Рассматривать и утверждать отчет об исполнении окружного бюджета за 2007 г. будет Законодательное собрание Иркутской области, полномочное с 1 января 2008 г. осуществлять функции Законодательного Собрания нового субъекта Российской Федерации.
В Иркутской области особенностей, связанных с составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета области за 2007 г., не возникнет, так как участвующие в этом органы сохраняют свои полномочия в 2008 г.
В 2008 г. в связи с образованием нового субъекта Российской Федерации формируется единый региональный бюджет. Для создания единого бюджета требуется подготовить необходимую правовую базу, определенную соглашением между Законодательным собранием Иркутской области, Думой Усть- Ордынского Бурятского автономного округа, губернатором Иркутской области и главой администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. В соглашении определены такие вопросы, как полномочия органов государственной власти Иркутской области и органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета нового субъекта Российской Федерации.
Региональный бюджет на 2008 г. составляется в правовой форме закона нового субъекта Российской Федерации, что в полной мере соответствует сложившейся практике. Однако п. 4 ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. предусматривает возможность применения на практике альтернативной правовой формы бюджета нового субъекта Российской Федерации. В случае, если закон о бюджете на 2008 г. в установленные бюджетным законодательством Российской Федерации сроки не будет принят Законодательным собранием Иркутской области и (или) Думой Усть- Ордынского Бурятского автономного округа, бюджет нового субъекта Российской Федерации будет облачен в особую правовую форму, не предусмотренную бюджетным законодательством, — постановление губернатора Иркутской области. Такая ситуация в полной мере соответствует Конституции Российской Федерации, устанавливающей в п. 3 ст. 76 верховенство федеральных конституционных законов над федеральными законами, статус которого имеет БК РФ.
Российской практикой укрупнения субъектов Российской Федерации выработан общий подход формирования бюджета нового субъекта Российской Федерации, предполагающий участие в разработке и утверждении бюджета органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно привести ст. 16 Федерального конституционного закона от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа», предусматривающую составление проекта бюджета Камчатского края на 2008 г. исполнительными органами государственной власти Камчатской области и Корякского автономного округа и (или) исполнительными органами государственной власти Камчатского края. Статья 14 Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» предусматривает утверждение бюджета Пермского края на 2007 г. совместным решением Законодательного Собрания Пермской области и Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа.
Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. предусматривает участие на первой стадии бюджетного процесса в 2008 г. исполнительных органов государственной власти Иркутской области и исполнительных органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Такая процедура позволяет всецело учесть финансовые интересы области и округа. Вместе с тем следует признать, что согласно заключенному Соглашению большая часть работы по составлению проекта бюджета нового субъекта на 2008 г. возлагается на Администрацию Иркутской области (ст. 2—4, 6 Соглашения).
Соглашением предусмотрено участие в разработке проекта бюджета особого субъекта — Бюджетной комиссии, формируемой из равного числа представителей Администрации Иркутской области и Администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в составе 10 человек. В работе Бюджетной комиссии могут принимать участие представители Контрольно- счетной палаты Иркутской области и Контрольно-счетной палаты Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с правом совещательного голоса. Основной задачей Бюджетной комиссии является рассмотрение и утверждение прогноза доходов консолидированного бюджета нового субъекта Российской Федерации на 2008 г. по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации и расходов консолидированного бюджета нового субъекта Российской Федерации на 2008 г. по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, основных характеристик бюджета нового субъекта Российской Федерации на 2008 г., а также других документов и материалов, перечисленных в ст. 4 Соглашения.
Спецификой второй стадии бюджетного процесса (рассмотрение и утверждение бюджета) является то, что составленный проект бюджета нового субъекта Российской Федерации вносится губернатором Иркутской области на рассмотрение Законодательного собрания Иркутской области и Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Особенности участия Законодательного собрания Иркутской области и Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в рассмотрении проекта бюджета и утверждении бюджета определяются в Соглашении.
Соглашением предусмотрено проведение публичных слушаний, организация которых возлагается на Законодательное собрание Иркутской области (ст. 9 Соглашения). При этом применяются бюджетное законодательство Иркутской области и регламент Законодательного собрания Иркутской области.
В соответствии со ст. 10 Соглашения заседания комитетов по бюджету законодательных (представительных) органов государственной власти области и округа проводятся раздельно. Заседания законодательных (представительных) органов государственной власти области и округа проводятся совместно в г. Иркутске. Принятие решений по проекту закона о бюджете на 2008 г. осуществляется раздельно законодательными (представительными) органами государственной власти области и округа в соответствии с законодательством соответственно области и округа.
Подписывается и обнародуется закон о бюджете нового субъекта Российской Федерации губернатором Иркутской области. Таким образом, глава Усть-Ордынского Бурятского автономного округа на данной стадии бюджетного процесса фактически не участвует.
Согласно п. 5 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., третья стадия бюджетного процесса — исполнение бюджета нового субъекта Российской Федерации на 2008 г. обеспечивается губернатором Иркутской области. Организация исполнения бюджета в соответствии со ст. 215.1 БК РФ возлагается на соответствующий финансовый орган. В Иркутской области финансовым органом является Департамент финансов Иркутской области. Аналогичный орган существует в системе исполнительных органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (Финансовое управление Администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа). Указанные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании п. 2 ст. 10 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. действуют до завершения формирования исполнительных органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации первым губернатором нового субъекта Российской Федерации. Не вполне понятно, каким образом будут соотноситься полномочия финансовых органов Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Думается, что до принятия закона нового субъекта Российской Федерации о бюджетном процессе разумно было бы в законе о бюджете нового субъекта на 2008 г. указать, на какой орган будет возложена организация исполнения бюджета.
Следует отметить, что определенные трудности возникнут при казначейском исполнении бюджета нового субъекта Федерации. Законодательство Усть-Ордынского Бурятского автономного округа предусматривает кассовое обслуживание исполнения окружного бюджета органами Федерального казначейства. В Иркутской области кассовое исполнение областного бюджета возлагается на орган по управлению областными финансами — Департамент финансов Иркутской области, в структуру которого входит отдел казначейского исполнения бюджета. Возникает вопрос: какой из обозначенных органов — территориальные органы Федерального казначейства либо Департамент финансов Иркутской области — будет осуществлять кассовое исполнение бюджета нового субъекта Российской Федерации на 2008 г.? В случае, если не будет принят закон нового субъекта Российской Федерации о бюджетном процессе, возможны два пути решения проблемы. Либо казначейский орган будет определен губернатором Иркутской области, обеспечивающим исполнение бюджета нового субъекта на 2008 г., либо орган, полномочный осуществлять кассовое исполнение бюджета, будет установлен в законе о бюджете нового субъекта Российской Федерации на 2008 г.
В ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. отсутствуют правила осуществления финансового контроля в рамках бюджетного процесса на 2008 г. Поэтому в данном случае будут действовать общие нормы бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом следует учитывать прекращение полномочий Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с 1 января 2008 г. Следовательно, текущий парламентский финансовый контроль в 2008 г. будет осуществляться Законодательным собранием Иркутской области. Можно предположить, что правовой основой этой деятельности будет являться гл. 6 Закона Иркутской области от 14 декабря 2001 г. № 22/68-оз «О бюджетном процессе Иркутской области». В частности, ст. 42 указанного закона к полномочиям Законодательного собрания Иркутской области по осуществлению текущего финансового контроля относит право на получение от органа, исполняющего областной бюджет, оперативной информации о его исполнении, вынесение оценки деятельности органа, исполняющего областной бюджет.
Значительная роль в осуществлении контроля за исполнением бюджета отводится составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета (последующий финансовый контроль). Учитывая положения ст. 8—11 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., можно сделать вывод, что полномочия по осуществлению последующего финансового контроля будут возложены на сформированные органы государственной власти нового субъекта Российской Федерации.
Правовой базой осуществления бюджетного процесса в Иркутской области в 2009 г., как следует из п. 6 ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., является данный закон, бюджетное законодательство Российской Федерации, бюджетное законодательство Иркутской области, а также бюджетное законодательство нового субъекта Российской Федерации, если такие правовые акты будут приняты. Приведенная норма не вполне согласуется со ст. 18 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., устанавливающей право органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации распространять действие законов и иных нормативных правовых актов, как Иркутской области, так и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, на всю территорию нового субъекта Российской Федерации путем принятия соответствующих нормативных правовых актов нового субъекта Российской Федерации. Думается, что возникшую коллизию можно решить в пользу ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., поскольку в ст. 18 этого закона закрепляется общее правило, касающееся всех нормативных правовых актов Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, а в ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. содержится специальное правило, касающееся лишь бюджетного законодательства.
При определении порядка осуществления бюджетного процесса в отношении бюджета на 2009 г., прежде всего следует учитывать окончание переходного периода, что означает завершение формирования законодательного (представительного) органа государственной власти нового субъекта Российской Федерации первого созыва и высшего исполнительного органа государственной власти нового субъекта Российской Федерации, на которые и будут возложены соответствующие бюджетные полномочия.
Вместе с тем бюджетный процесс в отношении регионального бюджета на 2009 г. начинается весной 2008 г. Поэтому реализация стадии составления проекта бюджета нового субъекта Российской Федерации на 2009 г. возложена на органы государственной власти Иркутской области, осуществляющие полномочия органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г.
Исполнение бюджета субъекта Российской Федерации является бюджетным полномочием органов исполнительной власти (ст. 154 БК РФ). Согласно ст. 11 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. не позднее 1 января 2009 г. формирование высшего исполнительного органа государственной власти нового субъекта Российской Федерации должно быть завершено. Первый губернатор нового субъекта Федерации обеспечивает исполнение регионального бюджета. Организация исполнения бюджета в соответствии со ст. 215.1 БК РФ возлагается на соответствующий финансовый орган. Система исполнительных органов государственной власти должна устанавливаться законом нового субъекта Российской Федерации, структура этих органов определяться губернатором нового субъекта Российской Федерации. Возникает вопрос: какие исполнительные органы государственной власти будут исполнять бюджет на 2009 г., если к началу финансового года (1 января 2009 г.) формирование исполнительных органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации не будет завершено. Принимая во внимание п. 2 ст. 10 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., можно сделать вывод, что исполнение бюджета будет возложено на исполнительные органы государственной власти Иркутской области и исполнительные органы государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, которые осуществляют свои полномочия в целях выполнения задач переходного периода. Однако п. 5, 6 ст. 11 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. устанавливают, что в переходный период губернатор Иркутской области определяет временные систему и структуру исполнительных органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации и временную структуру высшего исполнительного органа государственной власти нового субъекта Российской Федерации. Временная система исполнительных органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации действует до установления законом нового субъекта Российской Федерации системы исполнительных органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации.
Решить возникшую коллизию можно с учетом положений п. 7 ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., в которых закрепляется определение бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти в законе о бюджете на 2009 г. Таким образом, в законе нового субъекта Российской Федерации о бюджете на 2009 г. должны быть четко обозначены конкретные органы, исполняющие бюджет в 2009 г.
При реализации положений о бюджетном процессе ряда федеральных конституционных законов об объединении субъектов Российской Федерации могут возникнуть трудности в связи с проводящейся бюджетной реформой. В соответствии с внесенными в БК РФ 26 апреля 2007 г. изменениями проект бюджета субъекта Российской Федерации составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, за исключением закона (решения) о бюджете (ч. 4 ст. 169 БК РФ). Иными словами, в законе о бюджетном процессе субъекта Российской Федерации должно быть указано, какой вариант бюджета избирает тот или иной регион. При этом составление и утверждение бюджета на один год порождает обязанность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывать и утверждать среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации.
Учитывая, что федеральные конституционные законы об объединении субъектов Российской Федерации, имеющие большую юридическую силу по сравнению с БК РФ, предусматривают годовые бюджеты, можно сделать вывод об использовании в переходный период в объединяющихся субъектах Российской Федерации бюджетов на один год. Думается, что и муниципальные образования, входящие в состав объединяющихся субъектов Российской Федерации, изберут ту же форму бюджетной деятельности. В дальнейшем же, после окончания переходного периода, новые субъекты Российской
Федерации в законе о бюджетном процессе могут избрать иной вариант — составлять и утверждать бюджет сроком на три года.
Значительные проблемы в связи с укрупнением субъектов Российской Федерации возникают по вопросам предоставления финансовой помощи из федерального бюджета. Особенности оказания финансовой поддержки новому субъекту Федерации, образованному в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, в переходный период (2008 и 2009 г.) установлены статьей 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г.
Прежде всего необходимо обратить внимание на терминологию. В данной статье используется термин «финансовая поддержка». Необходимо отметить, что этот термин используется и иными федеральными конституционными законами, регламентирующими процесс объединения субъектов Российской Федерации. Например, используется понятие «финансовая поддержка» в ст. 15 Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа». Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»предусматривает, что до 2008 г. включительно объем финансовой поддержки Пермского края из федерального бюджета сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу. Вместе с тем в бюджетном законодательстве подобное понятие не раскрывается.
Термин «финансовая поддержка» можно рассматривать как синоним термину «финансовая помощь». В соответствии со ст. 41, 129, 131, 132 БК РФ из федерального бюджета предоставляется финансовая помощь бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе в виде дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и иных дотаций и субсидий (субсидий из Федерального фонда регионального развития и Федерального фонда софинансирования социальных расходов, иных дотаций и субсидий), т. е. под термином «финансовая помощь» подразумеваются предоставляемые бюджету субъекта Российской Федерации дотации и субсидии. Исходя из этого можно придти к выводу о том, что в федеральных конституционных законах идет речь об оказании финансовой помощи в виде дотаций и субсидий.
Однако, как видно из содержания ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., в данном случае идет речь только о дотациях. Действительно, в бюджетной практике термин «финансовая поддержка» используется только в наименовании Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Необходимо обратить внимание, что в п. 1 и 2 ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. рассматриваются разные формы финансовой помощи. В п. 1 — дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. В п. 2 — все дотации, предоставляемые из федерального бюджета, в том числе и из указанного фонда. Соответственно используемый в федеральных конституционных законах термин «финансовая поддержка» необходимо трактовать как предоставление новому субъекту Российской Федерации дотаций из федерального бюджета.
Пунктом 1 ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. устанавливаются правила предоставления дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 2008 и 2009 г.
По общему правилу в соответствии со ст. 131 БК РФ для определения объема предоставляемых дотаций из указанного фонда должен учитываться уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, т. е. бюджетное законодательство предусматривает, что с 1 января 2008 г. (с момента образования нового субъекта Российской Федерации) дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации должны рассчитываться по новому субъекту Российской Федерации и зачисляться в бюджет нового субъекта Российской Федерации.
В п. 1 ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. закрепляются переходные положения, согласно которым дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в течение двух лет (2008 и 2009 г.) будут рассчитываться раздельно по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу.
Применение норм бюджетного законодательства в данном случае требует уточнения органов, которые будут определять уровень расчетной бюджетной обеспеченности. В соответствии с п. 6 ст. 131 БК РФ уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Эти показатели рассчитываются органами власти субъектов Российской Федерации и направляются в Министерство финансов Российской Федерации до начала финансового года, т. е. уровень расчетной бюджетной обеспеченности на 2008 г. должен быть определен и направлен в Министерство финансов Российской Федерации в 2007 г., когда новый субъект Федерации еще не создан.
Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. устанавливает, что формирование новых исполнительных органов будет осуществляться после вступления в должность первого губернатора нового субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 10 этого закона до завершения формирования исполнительных органов государственной власти нового субъекта осуществляют свои полномочия исполнительные органы государственной власти Иркутской области и исполнительные органы государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, т. е. существующие органы исполнительной власти будут предоставлять информацию об уровне расчетной бюджетной обеспеченности раздельно по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу.
Особенности реализации нормы, закрепленной в п. 1 ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., возникнут при расчете уровня бюджетной обеспеченности в 2008 г. на 2009 г. Органы власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа еще не прекратят свое существование, однако уже будет создан новый субъект Российской Федерации. Получается, что невозможно будет рассчитать уровень бюджетной обеспеченности Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, так как они прекратят свое существование как самостоятельные субъекты Российской Федерации.
Полагаем, что в 2008 г. при расчете бюджетной обеспеченности возможен следующий вариант. На основании п. 2 ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. можно рассчитать уровень бюджетной обеспеченности исходя из показателей уровней расчетной бюджетной обеспеченности Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа на 2007 г., скорректированных на уровень инфляции.
Кроме того, в настоящее время уровень расчетной бюджетной обеспеченности в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе существенно различается. В соответствии с данными Министерства финансов Российской Федерации на 2007 г. уровень расчетной бюджетной обеспеченности установлен следующим образом: для Иркутской области — 0,6952, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа — 0,1334. Таким образом, необходим переходный период, позволяющий сгладить показатели бюджетной обеспеченности двух регионов.
Несмотря на установление правила о расчете дотаций раздельно по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу, они будут зачисляться в бюджет Иркутской области. Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. не предусматривает, что объем дотаций, ранее причитающихся Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу, и впредь будет расходоваться в интересах округа. Иркутская область в соответствии с бюджетным законодательством будет распоряжаться предоставленными средствами самостоятельно, так как дотации не имеют целевой направленности. В соответствии со ст. 6 БК РФ дотации — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе.
Пунктом 2 ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. устанавливается размер дотаций, предоставляемых из федерального бюджета в 2008 и 2009 г. В отличие от п. 1 п. 2 ст. 15 устанавливает объем средств не из фонда финансовой поддержки, а дотаций на оказание финансовой помощи. Как уже было сказано выше, — это разные понятия. Второе шире, так как согласно буквальному толкованию п. 2 устанавливает правила в отношении средств, предоставляемых из федерального бюджета в качестве дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, иных фондов, создаваемых в составе расходов федерального бюджета, а также предусмотренных отдельной статьей расходов федерального бюджета.
Необходимо обратить внимание на то, что объем дотаций привязывается не к уровню дотаций в 2007 г., а к уровню финансовой помощи, оказанной из федерального бюджета Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу в 2007 г. Однако в соответствии с бюджетным законодательством к финансовой помощи относятся не только дотации, но и субсидии.
Субсидия — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6 БК РФ). Распределяются субсидии по иным критериям. Прежде всего, для распределения субсидий в составе расходов федерального бюджета создаются фонды — Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд регионального развития. Субсидии могут предоставляться также вне фондов отдельной статьей расходов федерального бюджета.
Поэтому, исходя из буквального толкования п. 2 ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., необходимо придти к выводу о том, что в 2008 и 2009 г. размер дотаций должен сохраняться на уровне всех форм финансовой помощи, предоставляемых Иркутской области и Усть- Ордынскому Бурятскому автономному округу федеральным бюджетом в 2007 г. Вместе с тем в соответствии с бюджетным законодательством субсидии из фондов софинанси- рования социальных расходов и регионального развития в случае необходимости также должны выделяться, так как ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. не предусматривает никаких особенностей. Полагаем, что в данном случае законодатель допустил терминологическую ошибку — при употреблении термина «финансовая помощь» он имел в виду только дотации.
В соответствии с п. 2 ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. размер предоставляемых дотаций должен индексироваться на уровень инфляции в 2007 и 2008 г. Этот показатель устанавливается законом о бюджете на очередной финансовый год. В 2007 г. федеральный бюджет сформирован исходя из уровня инфляции (потребительских цен) 6,5 — 8,0 % (декабрь 2007 г. к декабрю 2006 г.). Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что уровень инфляции, предусмотренный федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год, не совпадает с реальным уровнем инфляции. В соответствии с неофициальными данными реальный уровень инфляции превышает уровень инфляции, закрепленный в законе о бюджете. В 2006 г. федеральный бюджет был утвержден исходя из уровня инфляции 9 %, тогда как экономисты уровень инфляции 2006 г. определяют 10,5 %. Но при определении объема дотаций на оказание финансовой помощи бюджету нового субъекта Российской Федерации будет учитываться только уровень инфляции, установленный законом о федеральном бюджете: соответственно в 2008 г. объем дотаций будет индексироваться на уровень инфляции 2007 г., а в 2009 г. — на уровень инфляции 2007 и 2008 гг., предусмотренный соответствующими законами о федеральном бюджете.
Подобные проблемы возникают при реализации иных федеральных конституционных законов, регламентирующих процесс объединения субъектов Российской Федерации. Так, Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. также предусматривает, что в 2007—2008 гг. объем средств, предоставляемых из федерального бюджета в качестве дотаций на оказание финансовой помощи соответственно бюджету Камчатской области, бюджету Корякского автономного округа и бюджету Камчатского края, сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося в 2005 г. по Камчатской области и Корякскому автономному округу, с учетом корректировки на уровень инфляции в 2006—2008 гг.
Иной подход к определению размера финансовой помощи закрепляется в п. 3 ст. 15 Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г., предусматривающем, что объем средств, предоставляемых из федерального бюджета в качестве дотаций на оказание финансовой помощи соответственно бюджету Красноярского края, бюджету нового субъекта Российской Федерации, сохраняется до 2008 г. включительно в размере не ниже уровня, сложившегося в 2005 г. по Красноярскому краю, Таймырскому (Долгано-Ненецкому) автономному округу и Эвенкийскому автономному округу. Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. устанавливает, что до 2008 г. включительно объем финансовой поддержки Пермского края из федерального бюджета сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу. Получается, что данные регионы при определении объема предоставляемых из федерального бюджета дотаций не учитывают сложившийся уровень инфляции.
Таким образом, начавшийся процесс укрупнения субъектов Российской Федерации сопряжен с рядом проблем в сфере финансовой деятельности государства, которые необходимо учесть при разработке федеральных конституционных законов, регулирующих процесс объединения субъектов Российской Федерации.