ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЪЕДИНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Процесс федерализации Российского государства в 1990-е гг. пошел по асиммет­ричной модели, в результате чего находящи­еся на территории областей и краев авто­номные округа получили статус самостоя­тельных субъектов Российской Федерации. Так возникли сложноустроенные субъекты Российской Федерации, т. е. государствен­но-территориальные образования, включаю­щие другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Рос­сийской Федерации. При этом территория и население входящего субъекта Российской Федерации стали частью территории и насе­ления сложноустроенного субъекта Россий­ской Федерации. Вместе с тем автономные округа самостоятельно формируют и расхо­дуют региональные бюджеты, являются са­мостоятельными субъектами межбюджетных отношений в Российской Федерации, что в первую очередь выражается в том, что они имеют право на получение и получают фи­нансовую помощь из федерального бюджета.

Однако в последнее время государствен­ная политика в этой сфере кардинально из­менилась. Был объявлен курс на укрупнение субъектов Российской Федерации. В резуль­тате чего прекратили свое существование в качестве самостоятельных субъектов Рос­сийской Федерации Таймырский (Долгано- Ненецкий) автономный округ, Эвенкийский автономный округ и Коми-Пермяцкий авто­номный округ. С 1 июля 2007 г. Корякский автономный округ включается в состав но­вого субъекта Российской Федерации — Камчатский край. С 1 января 2008 г. прекра­щает свое существование Усть-Ордынский Бурятский автономный округ.


Образование нового (объединенного) субъекта Российской Федерации, формиро­вание соответствующих государственных ор­ганов, финансово-экономической базы, пра­вовой основы требуют определенного време­ни. Федеральными конституционными зако­нами об образовании новых субъектов Рос­сийской Федерации предусматривается вве­дение переходного периода. Так, переход­ным периодом, согласно ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Рос­сийской Федерации нового субъекта Рос­сийской Федерации в результате объедине­ния Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа», является срок до завершения формирования законо­дательного (представительного) органа госу­дарственной власти нового субъекта Россий­ской Федерации первого созыва и высшего исполнительного органа государственной власти нового субъекта Российской Федера­ции (но не позднее 1 января 2009 г.).

Как показывает сложившаяся практика, в федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов Российской Федерации регламентируются основные во­просы, касающиеся финансовой деятельнос­ти новых субъектов Российской Федерации. К таким вопросам относятся бюджетный процесс и предоставление финансовой по­мощи новому субъекту Российской Федера­ции в переходный период.

 

На основе анализа ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. выделим особенности бюджетного процесса в переходный период. При этом следует учитывать, что переходный период охватывает, как правило, три этапа: год до официальной даты образования нового субъекта Российской Федерации, год офи­циального образования нового субъекта Российской Федерации, год после форми­рования нового субъекта Российской Феде­рации, включающий период завершения формирования государственных органов и правовой базы нового субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 4 ст. 1 Федерального консти­туционного закона от 30 декабря 2006 г. но­вый субъект Российской Федерации считает­ся образованным с 1 января 2008 г. Таким об­разом, до обозначенной даты в качестве субъ­ектов Российской Федерации существуют и Иркутская область, и Усть-Ордынский Бу­рятский автономный округ. Соответственно каждый из указанных субъектов Российской Федерации в лице соответствующих органов полномочен формировать и использовать собственные региональные бюджеты.

Как известно, Бюджетный кодекс Рос­сийской Федерации предусматривает реали­зацию органами государственной власти, ор­ганами местного самоуправления трех ста­дий бюджетного процесса: составление про­ектов бюджетов; рассмотрение проектов бю­джетов и их утверждение; исполнение бюд­жетов. Кроме того, к бюджетному процессу отнесена также деятельность по контролю за исполнением бюджетов (ст. 6 БК РФ), что практически позволяет нам выделить еще одну стадию — составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Какие-либо особенности, связанные с образованием нового субъекта Российской Федерации, в процессе составления и рас­смотрения проектов региональных бюджетов на 2007 г., утверждения и исполнения реги­ональных бюджетов на 2007 г. отсутствуют. Однако следует учитывать, что полномочия Думы Усть-Ордынского Бурятского авто­номного округа и главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа заканчиваются 31 декабря 2007 г., в связи с чем возникает определенная специ­фика завершающего этапа бюджетного про­цесса — составления и утверждения отчетов об исполнении региональных бюджетов.

Согласно ст. 271 БК РФ отчет об испол­нении бюджета готовит финансовый орган на основании отчетов главных распорядите­лей бюджетных средств. Рассматривается и утверждается отчет об исполнении регио­нального бюджета соответствующим представительным органом государственной вла­сти субъекта Российской Федерации (ст. 272 БК РФ). Учитывая особенности переходно­го периода, можно сделать вывод, что со­ставлять отчет об исполнении окружного бюджета на 2007 г. будет Администрация ок­руга, которая в соответствии со ст. 10 Феде­рального конституционного закона от 30 де­кабря 2006 г. осуществляет свои полномочия в целях выполнения задач переходного пе­риода до завершения формирования испол­нительных органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации пер­вым губернатором нового субъекта Россий­ской Федерации. Внесение проекта указан­ного окружного закона в законодательный (представительный) орган возлагается на гу­бернатора Иркутской области, выполняю­щего с 1 января 2008 г. функции губернато­ра нового субъекта Российской Федерации (ст. 10 Федерального конституционного за­кона от 30 декабря 2006 г.). Рассматривать и утверждать отчет об исполнении окружного бюджета за 2007 г. будет Законодательное собрание Иркутской области, полномочное с 1 января 2008 г. осуществлять функции За­конодательного Собрания нового субъекта Российской Федерации.

В Иркутской области особенностей, свя­занных с составлением и утверждением отче­та об исполнении бюджета области за 2007 г., не возникнет, так как участвующие в этом органы сохраняют свои полномочия в 2008 г.

В 2008 г. в связи с образованием нового субъекта Российской Федерации формирует­ся единый региональный бюджет. Для созда­ния единого бюджета требуется подготовить необходимую правовую базу, определенную соглашением между Законодательным со­бранием Иркутской области, Думой Усть- Ордынского Бурятского автономного окру­га, губернатором Иркутской области и гла­вой администрации Усть-Ордынского Бу­рятского автономного округа. В соглашении определены такие вопросы, как полномочия органов государственной власти Иркутской области и органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по составлению, рассмотрению и ут­верждению бюджета нового субъекта Рос­сийской Федерации.

Региональный бюджет на 2008 г. состав­ляется в правовой форме закона нового субъекта Российской Федерации, что в пол­ной мере соответствует сложившейся прак­тике. Однако п. 4 ст. 14 Федерального кон­ституционного закона от 30 декабря 2006 г. предусматривает возможность применения на практике альтернативной правовой фор­мы бюджета нового субъекта Российской Федерации. В случае, если закон о бюджете на 2008 г. в установленные бюджетным зако­нодательством Российской Федерации сроки не будет принят Законодательным собрани­ем Иркутской области и (или) Думой Усть- Ордынского Бурятского автономного окру­га, бюджет нового субъекта Российской Фе­дерации будет облачен в особую правовую форму, не предусмотренную бюджетным за­конодательством, — постановление губерна­тора Иркутской области. Такая ситуация в полной мере соответствует Конституции Российской Федерации, устанавливающей в п. 3 ст. 76 верховенство федеральных кон­ституционных законов над федеральными законами, статус которого имеет БК РФ.

 


Российской практикой укрупнения субъектов Российской Федерации выработан общий подход формирования бюджета ново­го субъекта Российской Федерации, предпо­лагающий участие в разработке и утвержде­нии бюджета органов государственной влас­ти объединяющихся субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно при­вести ст. 16 Федерального конституционно­го закона от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федера­ции нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской обла­сти и Корякского автономного округа», предусматривающую составление проекта бюджета Камчатского края на 2008 г. испол­нительными органами государственной вла­сти Камчатской области и Корякского авто­номного округа и (или) исполнительными органами государственной власти Камчат­ского края. Статья 14 Федерального кон­ституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Рос­сийской Федерации нового субъекта Рос­сийской Федерации в результате объедине­ния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» предусматривает ут­верждение бюджета Пермского края на 2007 г. совместным решением Законодательного Собрания Пермской области и Законода­тельного Собрания Коми-Пермяцкого авто­номного округа.

Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. предусматривает учас­тие на первой стадии бюджетного процесса в 2008 г. исполнительных органов государст­венной власти Иркутской области и испол­нительных органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Такая процедура позволяет всецело учесть финансовые интересы области и ок­руга. Вместе с тем следует признать, что со­гласно заключенному Соглашению большая часть работы по составлению проекта бюд­жета нового субъекта на 2008 г. возлагается на Администрацию Иркутской области (ст. 2—4, 6 Соглашения).

 

Соглашением предусмотрено участие в разработке проекта бюджета особого субъ­екта — Бюджетной комиссии, формируе­мой из равного числа представителей Ад­министрации Иркутской области и Адми­нистрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в составе 10 человек. В работе Бюджетной комиссии могут прини­мать участие представители Контрольно- счетной палаты Иркутской области и Кон­трольно-счетной палаты Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с правом совещательного голоса. Основной задачей Бюджетной комиссии является рассмотре­ние и утверждение прогноза доходов консо­лидированного бюджета нового субъекта Российской Федерации на 2008 г. по груп­пам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации и расходов консолидированного бюджета но­вого субъекта Российской Федерации на 2008 г. по разделам и подразделам функци­ональной классификации расходов бюдже­тов Российской Федерации, основных ха­рактеристик бюджета нового субъекта Рос­сийской Федерации на 2008 г., а также дру­гих документов и материалов, перечислен­ных в ст. 4 Соглашения.

Спецификой второй стадии бюджетного процесса (рассмотрение и утверждение бю­джета) является то, что составленный про­ект бюджета нового субъекта Российской Федерации вносится губернатором Иркут­ской области на рассмотрение Законода­тельного собрания Иркутской области и Ду­мы Усть-Ордынского Бурятского автоном­ного округа. Особенности участия Законода­тельного собрания Иркутской области и Ду­мы Усть-Ордынского Бурятского автоном­ного округа в рассмотрении проекта бюдже­та и утверждении бюджета определяются в Соглашении.

Соглашением предусмотрено проведе­ние публичных слушаний, организация ко­торых возлагается на Законодательное со­брание Иркутской области (ст. 9 Соглаше­ния). При этом применяются бюджетное за­конодательство Иркутской области и регла­мент Законодательного собрания Иркутской области.

В соответствии со ст. 10 Соглашения за­седания комитетов по бюджету законода­тельных (представительных) органов госу­дарственной власти области и округа прово­дятся раздельно. Заседания законодательных (представительных) органов государствен­ной власти области и округа проводятся сов­местно в г. Иркутске. Принятие решений по проекту закона о бюджете на 2008 г. осуще­ствляется раздельно законодательными (представительными) органами государст­венной власти области и округа в соответст­вии с законодательством соответственно об­ласти и округа.

Подписывается и обнародуется закон о бюджете нового субъекта Российской Феде­рации губернатором Иркутской области. Та­ким образом, глава Усть-Ордынского Бурят­ского автономного округа на данной стадии бюджетного процесса фактически не участ­вует.

Согласно п. 5 Федерального конститу­ционного закона от 30 декабря 2006 г., тре­тья стадия бюджетного процесса — испол­нение бюджета нового субъекта Россий­ской Федерации на 2008 г. обеспечивается губернатором Иркутской области. Органи­зация исполнения бюджета в соответствии со ст. 215.1 БК РФ возлагается на соответст­вующий финансовый орган. В Иркутской области финансовым органом является Де­партамент финансов Иркутской области. Аналогичный орган существует в системе исполнительных органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского авто­номного округа (Финансовое управление Администрации Усть-Ордынского Бурятско­го автономного округа). Указанные органы исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации на основании п. 2 ст. 10 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. действуют до завершения формирования исполнительных органов го­сударственной власти нового субъекта Рос­сийской Федерации первым губернатором нового субъекта Российской Федерации. Не вполне понятно, каким образом будут соот­носиться полномочия финансовых органов Иркутской области и Усть-Ордынского Бу­рятского автономного округа. Думается, что до принятия закона нового субъекта Россий­ской Федерации о бюджетном процессе ра­зумно было бы в законе о бюджете нового субъекта на 2008 г. указать, на какой орган будет возложена организация исполнения бюджета.

Следует отметить, что определенные трудности возникнут при казначейском ис­полнении бюджета нового субъекта Федера­ции. Законодательство Усть-Ордынского Бурятского автономного округа предусмат­ривает кассовое обслуживание исполнения окружного бюджета органами Федерального казначейства. В Иркутской области кассо­вое исполнение областного бюджета возла­гается на орган по управлению областными финансами — Департамент финансов Ир­кутской области, в структуру которого вхо­дит отдел казначейского исполнения бюд­жета. Возникает вопрос: какой из обозна­ченных органов — территориальные органы Федерального казначейства либо Департа­мент финансов Иркутской области — будет осуществлять кассовое исполнение бюджета нового субъекта Российской Федерации на 2008 г.? В случае, если не будет принят за­кон нового субъекта Российской Федерации о бюджетном процессе, возможны два пути решения проблемы. Либо казначейский ор­ган будет определен губернатором Иркут­ской области, обеспечивающим исполнение бюджета нового субъекта на 2008 г., либо орган, полномочный осуществлять кассовое исполнение бюджета, будет установлен в за­коне о бюджете нового субъекта Российской Федерации на 2008 г.

В ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. отсутствуют пра­вила осуществления финансового контроля в рамках бюджетного процесса на 2008 г. По­этому в данном случае будут действовать об­щие нормы бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом следует учитывать прекращение полномочий Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с 1 января 2008 г. Следовательно, те­кущий парламентский финансовый кон­троль в 2008 г. будет осуществляться Законо­дательным собранием Иркутской области. Можно предположить, что правовой осно­вой этой деятельности будет являться гл. 6 Закона Иркутской области от 14 декабря 2001 г. № 22/68-оз «О бюджетном процессе Иркутской области». В частности, ст. 42 указанного закона к полномочиям Законо­дательного собрания Иркутской области по осуществлению текущего финансового кон­троля относит право на получение от органа, исполняющего областной бюджет, оператив­ной информации о его исполнении, вынесе­ние оценки деятельности органа, исполняю­щего областной бюджет.

Значительная роль в осуществлении кон­троля за исполнением бюджета отводится со­ставлению и утверждению отчета об испол­нении бюджета (последующий финансовый контроль). Учитывая положения ст. 8—11 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., можно сделать вывод, что полномочия по осуществлению последую­щего финансового контроля будут возложе­ны на сформированные органы государст­венной власти нового субъекта Российской Федерации.

Правовой базой осуществления бюджетного процесса в Иркутской области в 2009 г., как следует из п. 6 ст. 14 Федерального кон­ституционного закона от 30 декабря 2006 г., является данный закон, бюджетное законо­дательство Российской Федерации, бюджет­ное законодательство Иркутской области, а также бюджетное законодательство нового субъекта Российской Федерации, если такие правовые акты будут приняты. Приведенная норма не вполне согласуется со ст. 18 Феде­рального конституционного закона от 30 де­кабря 2006 г., устанавливающей право орга­нов государственной власти нового субъекта Российской Федерации распространять дей­ствие законов и иных нормативных право­вых актов, как Иркутской области, так и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, на всю территорию нового субъекта Российской Федерации путем принятия со­ответствующих нормативных правовых ак­тов нового субъекта Российской Федера­ции. Думается, что возникшую коллизию можно решить в пользу ст. 14 Федерально­го конституционного закона от 30 декабря 2006 г., поскольку в ст. 18 этого закона за­крепляется общее правило, касающееся всех нормативных правовых актов Иркут­ской области и Усть-Ордынского Бурятско­го автономного округа, а в ст. 14 Федераль­ного конституционного закона от 30 декаб­ря 2006 г. содержится специальное правило, касающееся лишь бюджетного законода­тельства.

При определении порядка осуществле­ния бюджетного процесса в отношении бю­джета на 2009 г., прежде всего следует учи­тывать окончание переходного периода, что означает завершение формирования законо­дательного (представительного) органа госу­дарственной власти нового субъекта Россий­ской Федерации первого созыва и высшего исполнительного органа государственной власти нового субъекта Российской Федера­ции, на которые и будут возложены соответ­ствующие бюджетные полномочия.

Вместе с тем бюджетный процесс в от­ношении регионального бюджета на 2009 г. начинается весной 2008 г. Поэтому реали­зация стадии составления проекта бюджета нового субъекта Российской Федерации на 2009 г. возложена на органы государствен­ной власти Иркутской области, осуществля­ющие полномочия органов государственной власти нового субъекта Российской Федера­ции в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г.

Исполнение бюджета субъекта Россий­ской Федерации является бюджетным пол­номочием органов исполнительной власти (ст. 154 БК РФ). Согласно ст. 11 Федераль­ного конституционного закона от 30 декаб­ря 2006 г. не позднее 1 января 2009 г. фор­мирование высшего исполнительного органа государственной власти нового субъекта Российской Федерации должно быть завер­шено. Первый губернатор нового субъекта Федерации обеспечивает исполнение регио­нального бюджета. Организация исполнения бюджета в соответствии со ст. 215.1 БК РФ возлагается на соответствующий финансо­вый орган. Система исполнительных орга­нов государственной власти должна устанав­ливаться законом нового субъекта Россий­ской Федерации, структура этих органов оп­ределяться губернатором нового субъекта Российской Федерации. Возникает вопрос: какие исполнительные органы государствен­ной власти будут исполнять бюджет на 2009 г., если к началу финансового года (1 января 2009 г.) формирование исполнительных ор­ганов государственной власти нового субъ­екта Российской Федерации не будет завер­шено. Принимая во внимание п. 2 ст. 10 Фе­дерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., можно сделать вывод, что исполнение бюджета будет возложено на ис­полнительные органы государственной влас­ти Иркутской области и исполнительные ор­ганы государственной власти Усть-Ордын­ского Бурятского автономного округа, кото­рые осуществляют свои полномочия в целях выполнения задач переходного периода. Од­нако п. 5, 6 ст. 11 Федерального конституци­онного закона от 30 декабря 2006 г. устанав­ливают, что в переходный период губерна­тор Иркутской области определяет времен­ные систему и структуру исполнительных органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации и времен­ную структуру высшего исполнительного ор­гана государственной власти нового субъек­та Российской Федерации. Временная систе­ма исполнительных органов государствен­ной власти нового субъекта Российской Фе­дерации действует до установления законом нового субъекта Российской Федерации си­стемы исполнительных органов государст­венной власти нового субъекта Российской Федерации.

Решить возникшую коллизию можно с учетом положений п. 7 ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., в которых закрепляется определение бюд­жетных полномочий исполнительных орга­нов государственной власти в законе о бюд­жете на 2009 г. Таким образом, в законе но­вого субъекта Российской Федерации о бю­джете на 2009 г. должны быть четко обозна­чены конкретные органы, исполняющие бю­джет в 2009 г.

При реализации положений о бюджет­ном процессе ряда федеральных конститу­ционных законов об объединении субъектов Российской Федерации могут возникнуть трудности в связи с проводящейся бюджет­ной реформой. В соответствии с внесенны­ми в БК РФ 26 апреля 2007 г. изменениями проект бюджета субъекта Российской Феде­рации составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финан­совый год и плановый период) в соответст­вии с законом субъекта Российской Федера­ции, за исключением закона (решения) о бюджете (ч. 4 ст. 169 БК РФ). Иными слова­ми, в законе о бюджетном процессе субъек­та Российской Федерации должно быть ука­зано, какой вариант бюджета избирает тот или иной регион. При этом составление и утверждение бюджета на один год порожда­ет обязанность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывать и ут­верждать среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации.

Учитывая, что федеральные конституци­онные законы об объединении субъектов Российской Федерации, имеющие большую юридическую силу по сравнению с БК РФ, предусматривают годовые бюджеты, можно сделать вывод об использовании в переход­ный период в объединяющихся субъектах Российской Федерации бюджетов на один год. Думается, что и муниципальные образо­вания, входящие в состав объединяющихся субъектов Российской Федерации, изберут ту же форму бюджетной деятельности. В дальнейшем же, после окончания переход­ного периода, новые субъекты Российской

Федерации в законе о бюджетном процессе могут избрать иной вариант — составлять и утверждать бюджет сроком на три года.

Значительные проблемы в связи с ук­рупнением субъектов Российской Федера­ции возникают по вопросам предоставления финансовой помощи из федерального бюд­жета. Особенности оказания финансовой поддержки новому субъекту Федерации, об­разованному в результате объединения Ир­кутской области и Усть-Ордынского Бурят­ского автономного округа, в переходный пе­риод (2008 и 2009 г.) установлены статьей 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г.

Прежде всего необходимо обратить вни­мание на терминологию. В данной статье используется термин «финансовая поддерж­ка». Необходимо отметить, что этот термин используется и иными федеральными кон­ституционными законами, регламентирую­щими процесс объединения субъектов Рос­сийской Федерации. Например, использует­ся понятие «финансовая поддержка» в ст. 15 Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образова­нии в составе Российской Федерации ново­го субъекта Российской Федерации в резуль­тате объединения Красноярского края, Тай­мырского (Долгано-Ненецкого) автономно­го округа и Эвенкийского автономного округа». Федеральный конституционный за­кон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об обра­зовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»предусматривает, что до 2008 г. включитель­но объем финансовой поддержки Пермского края из федерального бюджета сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по Пермской области и Коми-Пер­мяцкому автономному округу. Вместе с тем в бюджетном законодательстве подобное по­нятие не раскрывается.

Термин «финансовая поддержка» можно рассматривать как синоним термину «фи­нансовая помощь». В соответствии со ст. 41, 129, 131, 132 БК РФ из федерального бюд­жета предоставляется финансовая помощь бюджетам субъектов Российской Федера­ции, в том числе в виде дотаций из Феде­рального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и иных дотаций и субсидий (субсидий из Федераль­ного фонда регионального развития и Феде­рального фонда софинансирования социаль­ных расходов, иных дотаций и субсидий), т. е. под термином «финансовая помощь» подра­зумеваются предоставляемые бюджету субъ­екта Российской Федерации дотации и суб­сидии. Исходя из этого можно придти к вы­воду о том, что в федеральных конституци­онных законах идет речь об оказании фи­нансовой помощи в виде дотаций и субси­дий.

Однако, как видно из содержания ст. 15 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г., в данном случае идет речь только о дотациях. Действительно, в бюд­жетной практике термин «финансовая под­держка» используется только в наименова­нии Федерального фонда финансовой под­держки субъектов Российской Федерации, который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Фе­дерации. Необходимо обратить внимание, что в п. 1 и 2 ст. 15 Федерального конститу­ционного закона от 30 декабря 2006 г. рас­сматриваются разные формы финансовой помощи. В п. 1 — дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. В п. 2 — все дота­ции, предоставляемые из федерального бюд­жета, в том числе и из указанного фонда. Соответственно используемый в федераль­ных конституционных законах термин «фи­нансовая поддержка» необходимо трактовать как предоставление новому субъекту Рос­сийской Федерации дотаций из федерально­го бюджета.

Пунктом 1 ст. 15 Федерального консти­туционного закона от 30 декабря 2006 г. ус­танавливаются правила предоставления до­таций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федера­ции в 2008 и 2009 г.

По общему правилу в соответствии со ст. 131 БК РФ для определения объема пре­доставляемых дотаций из указанного фонда должен учитываться уровень расчетной бю­джетной обеспеченности субъекта Россий­ской Федерации, т. е. бюджетное законода­тельство предусматривает, что с 1 января 2008 г. (с момента образования нового субъекта Российской Федерации) дотации из Федерального фонда финансовой под­держки субъектов Российской Федерации должны рассчитываться по новому субъекту Российской Федерации и зачисляться в бю­джет нового субъекта Российской Федера­ции.

В п. 1 ст. 15 Федерального конституци­онного закона от 30 декабря 2006 г. закреп­ляются переходные положения, согласно ко­торым дотации из Федерального фонда фи­нансовой поддержки субъектов Российской Федерации в течение двух лет (2008 и 2009 г.) будут рассчитываться раздельно по Иркут­ской области и Усть-Ордынскому Бурятско­му автономному округу.

Применение норм бюджетного законо­дательства в данном случае требует уточне­ния органов, которые будут определять уро­вень расчетной бюджетной обеспеченности. В соответствии с п. 6 ст. 131 БК РФ уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъ­екта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговы­ми доходами на одного жителя, которые мо­гут быть получены консолидированным бю­джетом субъекта Российской Федерации ис­ходя из уровня развития и структуры эконо­мики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономи­ческих, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, вли­яющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Эти показатели рассчиты­ваются органами власти субъектов Россий­ской Федерации и направляются в Минис­терство финансов Российской Федерации до начала финансового года, т. е. уровень рас­четной бюджетной обеспеченности на 2008 г. должен быть определен и направлен в Ми­нистерство финансов Российской Федера­ции в 2007 г., когда новый субъект Федера­ции еще не создан.

Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. устанавливает, что фор­мирование новых исполнительных органов будет осуществляться после вступления в должность первого губернатора нового субъ­екта Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 10 этого закона до завершения фор­мирования исполнительных органов госу­дарственной власти нового субъекта осуще­ствляют свои полномочия исполнительные органы государственной власти Иркутской области и исполнительные органы государ­ственной власти Усть-Ордынского Бурят­ского автономного округа, т. е. существую­щие органы исполнительной власти будут предоставлять информацию об уровне рас­четной бюджетной обеспеченности раздель­но по Иркутской области и Усть-Ордынско­му Бурятскому автономному округу.

Особенности реализации нормы, за­крепленной в п. 1 ст. 15 Федерального кон­ституционного закона от 30 декабря 2006 г., возникнут при расчете уровня бюджетной обеспеченности в 2008 г. на 2009 г. Органы власти Иркутской области и Усть-Ордын­ского Бурятского автономного округа еще не прекратят свое существование, однако уже будет создан новый субъект Российской Федерации. Получается, что невозможно будет рассчитать уровень бюджетной обес­печенности Иркутской области и Усть-Ор­дынского Бурятского автономного округа, так как они прекратят свое существование как самостоятельные субъекты Российской Федерации.

Полагаем, что в 2008 г. при расчете бю­джетной обеспеченности возможен следую­щий вариант. На основании п. 2 ст. 15 Фе­дерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. можно рассчитать уровень бюджетной обеспеченности исходя из пока­зателей уровней расчетной бюджетной обес­печенности Иркутской области и Усть-Ор­дынского Бурятского автономного округа на 2007 г., скорректированных на уровень ин­фляции.

Кроме того, в настоящее время уровень расчетной бюджетной обеспеченности в Ир­кутской области и Усть-Ордынском Бурят­ском автономном округе существенно раз­личается. В соответствии с данными Мини­стерства финансов Российской Федерации на 2007 г. уровень расчетной бюджетной обеспеченности установлен следующим об­разом: для Иркутской области — 0,6952, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа — 0,1334. Таким образом, необхо­дим переходный период, позволяющий сгла­дить показатели бюджетной обеспеченности двух регионов.

Несмотря на установление правила о расчете дотаций раздельно по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу, они будут зачисляться в бюджет Иркутской области. Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. не предусматривает, что объем дотаций, ра­нее причитающихся Усть-Ордынскому Бу­рятскому автономному округу, и впредь бу­дет расходоваться в интересах округа. Ир­кутская область в соответствии с бюджет­ным законодательством будет распоряжать­ся предоставленными средствами самостоя­тельно, так как дотации не имеют целевой направленности. В соответствии со ст. 6 БК РФ дотации — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федера­ции на безвозмездной и безвозвратной ос­нове.

Пунктом 2 ст. 15 Федерального конститу­ционного закона от 30 декабря 2006 г. уста­навливается размер дотаций, предоставляе­мых из федерального бюджета в 2008 и 2009 г. В отличие от п. 1 п. 2 ст. 15 устанавливает объем средств не из фонда финансовой под­держки, а дотаций на оказание финансовой помощи. Как уже было сказано выше, — это разные понятия. Второе шире, так как со­гласно буквальному толкованию п. 2 уста­навливает правила в отношении средств, предоставляемых из федерального бюджета в качестве дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Россий­ской Федерации, иных фондов, создаваемых в составе расходов федерального бюджета, а также предусмотренных отдельной статьей расходов федерального бюджета.

Необходимо обратить внимание на то, что объем дотаций привязывается не к уров­ню дотаций в 2007 г., а к уровню финансо­вой помощи, оказанной из федерального бюджета Иркутской области и Усть-Ордын­скому Бурятскому автономному округу в 2007 г. Однако в соответствии с бюджетным законодательством к финансовой помощи относятся не только дотации, но и субсидии.

Субсидия — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целе­вых расходов (ст. 6 БК РФ). Распределяются субсидии по иным критериям. Прежде все­го, для распределения субсидий в составе расходов федерального бюджета создаются фонды — Фонд софинансирования социаль­ных расходов и Фонд регионального разви­тия. Субсидии могут предоставляться также вне фондов отдельной статьей расходов фе­дерального бюджета.

Поэтому, исходя из буквального толко­вания п. 2 ст. 15 Федерального конституци­онного закона от 30 декабря 2006 г., необхо­димо придти к выводу о том, что в 2008 и 2009 г. размер дотаций должен сохраняться на уровне всех форм финансовой помощи, предоставляемых Иркутской области и Усть- Ордынскому Бурятскому автономному окру­гу федеральным бюджетом в 2007 г. Вместе с тем в соответствии с бюджетным законода­тельством субсидии из фондов софинанси- рования социальных расходов и региональ­ного развития в случае необходимости также должны выделяться, так как ст. 15 Федераль­ного конституционного закона от 30 декаб­ря 2006 г. не предусматривает никаких осо­бенностей. Полагаем, что в данном случае законодатель допустил терминологическую ошибку — при употреблении термина «фи­нансовая помощь» он имел в виду только дотации.

В соответствии с п. 2 ст. 15 Федерально­го конституционного закона от 30 декабря 2006 г. размер предоставляемых дотаций должен индексироваться на уровень инфля­ции в 2007 и 2008 г. Этот показатель уста­навливается законом о бюджете на очеред­ной финансовый год. В 2007 г. федеральный бюджет сформирован исходя из уровня ин­фляции (потребительских цен) 6,5 — 8,0 % (декабрь 2007 г. к декабрю 2006 г.). Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что уровень инфляции, предусмотренный федеральным законом о бюджете на очеред­ной финансовый год, не совпадает с реаль­ным уровнем инфляции. В соответствии с неофициальными данными реальный уро­вень инфляции превышает уровень инфля­ции, закрепленный в законе о бюджете. В 2006 г. федеральный бюджет был утвержден исходя из уровня инфляции 9 %, тогда как экономисты уровень инфляции 2006 г. опре­деляют 10,5 %. Но при определении объема дотаций на оказание финансовой помощи бюджету нового субъекта Российской Феде­рации будет учитываться только уровень ин­фляции, установленный законом о феде­ральном бюджете: соответственно в 2008 г. объем дотаций будет индексироваться на уровень инфляции 2007 г., а в 2009 г. — на уровень инфляции 2007 и 2008 гг., предусмо­тренный соответствующими законами о фе­деральном бюджете.

Подобные проблемы возникают при ре­ализации иных федеральных конституцион­ных законов, регламентирующих процесс объединения субъектов Российской Федера­ции. Так, Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. также предусматри­вает, что в 2007—2008 гг. объем средств, пре­доставляемых из федерального бюджета в качестве дотаций на оказание финансовой помощи соответственно бюджету Камчат­ской области, бюджету Корякского автоном­ного округа и бюджету Камчатского края, сохраняется в размере не ниже уровня, сло­жившегося в 2005 г. по Камчатской области и Корякскому автономному округу, с учетом корректировки на уровень инфляции в 2006—2008 гг.

Иной подход к определению размера фи­нансовой помощи закрепляется в п. 3 ст. 15 Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г., предусматривающем, что объем средств, предоставляемых из фе­дерального бюджета в качестве дотаций на оказание финансовой помощи соответст­венно бюджету Красноярского края, бюд­жету нового субъекта Российской Федера­ции, сохраняется до 2008 г. включительно в размере не ниже уровня, сложившегося в 2005 г. по Красноярскому краю, Таймыр­скому (Долгано-Ненецкому) автономному округу и Эвенкийскому автономному окру­гу. Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. устанавливает, что до 2008 г. включительно объем финансовой поддержки Пермского края из федерально­го бюджета сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по Перм­ской области и Коми-Пермяцкому авто­номному округу. Получается, что данные регионы при определении объема предо­ставляемых из федерального бюджета дота­ций не учитывают сложившийся уровень инфляции.

Таким образом, начавшийся процесс ук­рупнения субъектов Российской Федерации сопряжен с рядом проблем в сфере финан­совой деятельности государства, которые не­обходимо учесть при разработке федераль­ных конституционных законов, регулирую­щих процесс объединения субъектов Рос­сийской Федерации.

Ссылка на основную публикацию
Adblock
detector